LTO-Interview mit Informationsrechtler Prof. Friedrich Schoch: "Tran­s­pa­renz ist für eine Demo­k­ratie ent­schei­dend"

LTO: Herr Prof. Schoch, Sie gelten als die Koryphäe im Informationsfreiheitsrecht. In dem Rechtsgebiet geht es um staatliche Transparenz, etwa den Zugang des Bürgers zu behördlichen Akten und sonstigen Dokumenten. Das können Gutachten, Baugenehmigungen oder behördliche Kommunikation, Kostenaufstellungen sein. Wie ist Ihre Leidenschaft für dieses Rechtsgebiet entstanden? 

Prof. Friedrich Schoch: Es begann 1997, als ich bei der Vereinigung der Deutschen Staatsrechtslehrer einen Vortrag zu dem Thema "Öffentlich-rechtliche Rahmenbedingungen einer Informationsordnung" gehalten habe. Damals gab es kaum rechtliche Regelungen zur Informationsfreiheit. Das brachte mich dazu, mich intensiver mit der Thematik auseinanderzusetzen. Es war nicht nur juristisches Interesse, sondern auch meine staatsbürgerliche Haltung, die mich zur Forschung im Bereich des Informationsfreiheitsrechts motiviert hat. 

Das Informationsfreiheitsrecht hat also auch einen staatsbürgerlichen Aspekt für Sie?

Absolut. In Deutschland herrschte lange Zeit die sogenannte "Arkantradition", bei der Verwaltungsinformationen grundsätzlich geheim waren. Nur Personen mit eigener Betroffenheit in einem Verwaltungsverfahren hatten in der Regel Zugang zu Behördeninformationen, im Baugenehmigungsverfahren etwa der Antragsteller und der von dem Bauvorhaben betroffene Nachbar. Aber die allgemeine Öffentlichkeit hatte keinen Anspruch auf Zugang zu Behördeninformationen. Ich war überzeugt, dass dies in einem demokratischen Rechtsstaat nicht ausreicht und es eine Kontrolle der Verwaltung auch durch die Öffentlichkeit geben muss.

Warum braucht es Transparenz für die Demokratie?

Transparenz spielt für die Demokratie eine entscheidende Rolle. Es reicht nicht aus, dass die Verwaltung nur parlamentarisch kontrolliert wird. Angebracht ist eine zusätzliche Kontrolle durch die Öffentlichkeit, die schließlich umfassend informiert sein sollte, um zum Beispiel fundierte Wahlentscheidungen treffen zu können. Dieser Aspekt war Ende der 1990er Jahre ein komplett unterentwickeltes Feld in Deutschland. Als ich mich intensiver mit der Thematik beschäftigte, wurde mir klar, dass ein Informationsfreiheitsgesetz nötig ist, das jedem Bürger grundsätzlich ohne Nachweis eines besonderen Interesses den Zugang zu behördlichen Informationen ermöglicht. Das war für mich der staatsbürgerliche Impuls.

Bayern und Niedersachsen verweigern Bürgern immer noch Transparenz

Sie haben sich dann aktiv für die Schaffung eines solchen Gesetzes eingesetzt. Wie wurde Ihr Engagement in der Politik aufgenommen? War es schwierig, Gehör zu finden?

Anfangs war es tatsächlich schwierig. Es gab einige Widerstände, insbesondere in konservativen Kreisen, die der Meinung waren, dass mehr Transparenz die Funktionsfähigkeit der Verwaltung beeinträchtigen würde. Aber im Laufe der Jahre konnten immer mehr Menschen von der Notwendigkeit eines Informationsfreiheitsgesetzes überzeugt werden. Ich habe zusammen mit meinem Kollegen Michael Kloepfer 2002 einen ausgearbeiteten Gesetzentwurf mit Begründung für ein Informationsfreiheitsrecht (IFG) des Bundes vorgelegt, der in Teilen der Politik recht gut aufgenommen worden ist. Auf Landesebene hatte Brandenburg bereits 1998 als erstes Bundesland ein Informationsfreiheitsgesetz erlassen, und weitere Länder folgten. Im Jahre 2005 wurde dann das IFG des Bundes verabschiedet, das am 1. Januar 2006 in Kraft getreten ist.

In Bayern und Niedersachsen gibt es immer noch kein Informationsfreiheitsgesetz. Warum ist das so?

Das ist in der Tat bemerkenswert. Bayern behauptet zwar, es habe mit Artikel 39 des Datenschutzgesetzes eine dem IFG ähnliche Regelung, aber das ist schlicht falsch. Es gibt dort keine voraussetzungslose Informationsfreiheit. Niedersachsen hat ebenfalls noch kein Informationsfreiheitsgesetz, obwohl es zahlreiche parlamentarische Anläufe gab. Es ist schwer zu sagen, woran das genau liegt, aber es scheint, dass die an Verwaltungstransparenz interessierten politischen Kräfte bisher nicht genug Druck gemacht haben, um ein solches Gesetz durchzusetzen.

Offenbar stört es aber die Bürger aus Niedersachsen und Bayern nicht, dass sie im Gegensatz zu ihren Landsleuten in anderen Bundesländern keine Informationsansprüche etwa gegen ihre Landesregierung haben. Andernfalls würde ja politischer Druck entstehen. Woher kommt das? 

Das ist ein guter Punkt. Informationsfreiheit ist kein Massenphänomen, das muss man klar sagen. Es gibt viele interessierte Bürger, die vor allem auf kommunaler Ebene Informationen einfordern – sei es zu Bauprojekten, zum Umweltschutz oder zu Ähnlichem. Nichtregierungsorganisationen wie "FragDenStaat" oder investigative Journalisten nutzen das IFG, aber die breite Bevölkerung kennt es offenbar nicht. Erstaunlicherweise machen auch viele Journalisten wenig Gebrauch davon. Stattdessen greifen sie zur Informationsgewinnung auf informelle Kanäle zurück oder stützen sich auf den presserechtlichen Auskunftsanspruch, mit dem sie vertraut sind und den sie als schneller und unkomplizierter empfinden.

 

Langsame Gerichte und verschlossene Behörden behindern Transparenz

Das liegt vielleicht auch daran, dass Journalisten in der Regel schnell Informationen benötigen und das IFG zu lange Fristen hat?

Das ist ein verbreiteter Irrtum. Das IFG schreibt in § 7 Absatz 5 vor, dass Anfragen grundsätzlich "unverzüglich" beantwortet werden müssen. Es stimmt, dass es in komplexen Fällen zu Verzögerungen kommen kann, insbesondere wenn Dritte zum Schutz ihrer Interessen beteiligt werden müssen, aber grundsätzlich sollte die Bearbeitung zügig erfolgen. Leider nutzen manche Behörden die maximal zulässige Monatsfrist aus oder verlängern diese sogar, nicht selten ohne ausreichenden Grund. Das liegt weniger am Gesetz als vielmehr an der Verwaltungspraxis.

Das klingt nach einer systemischen Herausforderung. Könnte man hier juristisch gegen vorgehen, etwa im einstweiligen Rechtsschutz?

Eigentlich ja. Das Problem liegt aber darin, dass die Verwaltungsgerichte bei IFG-Ansprüchen langsamer und zurückhaltender verfahren als in Pressesachen. Über einen presserechtlichen Auskunftsanspruch wird oft in wenigen Tagen entschieden, während ein IFG-Verfahren Monate dauern kann und nicht selten der Grund für den Erlass einer einstweiligen Anordnung verneint wird. Das liegt aber eher an der Rechtsprechungspraxis als an den gesetzlichen Regelungen. Mit einigen Richtern stehe ich in Kontakt und versuche, auf ein Umdenken beim einstweiligen Rechtsschutz hinzuwirken.

Schauen wir mal näher auf die Entwicklung in den Behörden und Ministerien. Sie haben gesagt, Transparenz sei wichtig. Es scheint jedoch, dass viele Behörden mittlerweile regelrecht Angst vor dem IFG (Informationsfreiheitsgesetz) haben. Sie vermeiden, Dinge schriftlich zu dokumentieren. Führt so viel Transparenz nicht dazu, dass wir das Gegenteil dessen erreichen, was eigentlich beabsichtigt ist?

Dazu zwei Punkte. Erstens: Zunächst einmal ist es ein Irrtum, dass alles veraktet werden muss. Nicht jeder Gedankenaustausch oder ein Brainstorming muss veraktet werden. In § 2 IFG ist geregelt, dass Entwürfe und Notizen, die nicht Bestandteil eines Vorgangs werden sollen, dem IFG nicht unterliegen. Wenn nun etwa ein Minister einem Beamten den Auftrag erteilt, einen Gesetzentwurf zu erarbeiten, dann muss das auch veraktet werden. Das ergibt sich aus den Grundsätzen ordnungsgemäßer Aktenführung, die in der Registraturrichtlinie verankert sind. Tut der Beamte das nicht, verhält er sich rechtswidrig. Zweitens muss man leider sagen, dass die Registraturrichtlinie, die den Behörden vorgibt, was veraktet werden muss, nicht auf der Höhe der Zeit ist; sie stammt vom Juli 2001. SMS-Verkehr ist zum Beispiel nicht erfasst. Doch in der Bundesregierung besteht offenbar kein Interesse an einer Aktualisierung der Registraturrichtlinie.

"Geschäftsgeheimnisse" als Totschlagargument

Ein anderes Szenario. Stellen Sie sich vor, ein Minister hat da so ein paar unangenehme Akten, die er lieber nicht herausgeben möchte. Wer soll denn im Ernstfall kontrollieren, ob ein Mitarbeiter diese Dokumente einfach verschwinden lässt? 

Aus meiner langjährigen Erfahrung in der richterlichen Praxis und auch als Berater kann ich Ihnen sagen, dass ich so etwas noch nie erlebt habe. Kein Mitarbeiter wird vernünftigerweise so weit gehen, vorhandene Unterlagen einfach zu leugnen. Stattdessen erleben wir eher, dass die Behörden, wenn sie etwas nicht herausgeben wollen, kreative Ablehnungsgründe suchen.

Wie angebliche "Geschäftsgeheimnisse" von Dritten, die der Herausgabe von Akten entgegenstehen. So argumentierte etwa das Bundesverkehrsministerium in einem Verfahren sogar, dass die rechtswidrige Dieselabschalteinrichtung von VW ein schützenswertes Geschäftsgeheimnis sei.

Ja, die im IFG und auch im UIG (Umweltinformationsgesetz) geregelte Ausnahme vom Informationszugang "Geschäftsgeheimnis" wird oft als eine Art Totschlagsargument verwendet und der Begriff sehr weit ausgelegt, um Informationen zurückzuhalten. Es gibt eine neue EU-Richtlinie zum Schutz von Geschäftsgeheimnissen, die an sich nur im Zivilrecht gilt, aber das Bundesverwaltungsgericht hat entschieden, dass sie auch im öffentlichen Recht angewendet werden kann. Ich halte diese Rechtsprechung für falsch und habe das öffentlich mehrfach bekundet. Geschäftsgeheimnisse dürfen nicht pauschal als Grund für die Verweigerung von Verwaltungsinformationen herangezogen werden. 

Wo Sie die Rechtsprechung ansprechen? Welche Rolle spielt diese für die Entwicklung des Informationsfreiheitsrechts? Gibt es da Veränderungen, die Sie beobachtet haben?

Absolut. Ein wichtiger Punkt ist der Wechsel der Zuständigkeit am Bundesverwaltungsgericht (BVerwG). Früher war der 7. Senat zuständig, doch nun ist es der 10. Senat, und seitdem sehen wir eine deutlich restriktivere Rechtsprechung zur Informationsfreiheit. Es gab zum Beispiel Fälle, in denen das IFG nicht angewendet wurde, weil angeblich ein Fachgesetz Vorrang habe. 

Ein Beispiel? 

Gerne. Das BVerwG hat 2012 entschieden, dass der Bundesrechnungshof hinsichtlich seiner Prüfungstätigkeit nach dem IFG informationspflichtig ist. Daraufhin wurde vom Gesetzgeber in einer "Nacht-und-Nebel-Aktion" die Bundeshaushaltsordnung geändert und in § 96 eine Formulierung eingeführt, wonach der Bundesrechnungshof von Amts wegen nach Prüfung der Behörden Informationszugang gewähren kann. Das vermittelt kein subjektives Recht. Trotzdem sagt die Rechtsprechung noch des 7. Senats, es handele sich um eine Spezialregelung zum IFG, die diesem vorgehe. Die Folge: Die Bürger haben nach dem IFG keinen Anspruch mehr auf Zugang zu Prüfergebnissen des Bundesrechnungshofs. Ähnliches gilt für Informationen über die Parteienfinanzierung.

Ein weiteres Beispiel für restriktive Rechtsprechung ist eine Entscheidung des 6. Senats vom März 2024, in der festgelegt wurde, dass ein IFG-Antrag nur dann bearbeitet werden muss, wenn der Antragsteller seine Identität, also Name und Anschrift, offenlegt. Mit Verfassungsrecht und EU-Recht ist diese Auffassung kaum vereinbar.

Informationsfreiheit zwischen Fortschritt und Rückschritt

Diese gerichtlichen Entscheidungen schränken also die Anwendbarkeit des IFG ein und geben den Behörden mehr Spielraum, IFG-Anträge abzulehnen. Und abseits der Rechtsprechung. Wie entwickelt sich das Behördenverhalten im Bereich der Informationsfreiheit? 

Die Entwicklung kann man nicht auf einen Nenner bringen. Auf der einen Seite erkennen wir positive Entwicklungen. In den letzten Jahren haben wir gesehen, dass Bürger und Organisationen das Gesetz vermehrt nutzen, um wichtige Informationen zu erhalten. Auch wenn es noch manche Hürden gibt, hat sich die Transparenz in der öffentlichen Verwaltung verbessert. Es gibt immer mehr Behörden, die Informationen proaktiv ins Netz stellen und sich damit auch von Anfragen entlasten. 

Auf der anderen Seite gibt es negative Entwicklungen, die stark mit der aktuellen politischen Großwetterlage zusammenhängen. Transparenz wird zunehmend als potenziell gefährlich eingestuft, weil man befürchtet, dass sie in der derzeitigen Lage politische oder sicherheitsrelevante Risiken mit sich bringen könnte. Die geopolitischen Spannungen, insbesondere der Ukraine-Krieg, und Spionagefälle haben dazu geführt, dass Sicherheit und Vertraulichkeit in vielen Bereichen wieder stärker in den Vordergrund treten. Das erschwert es den Verfechtern von Transparenz, ihre Anliegen durchzusetzen. 

Können Sie ein konkretes Beispiel nennen, wo es Rückschläge gibt?

Ein markantes Beispiel sind Bund-Länder-Konferenzen, wie etwa die Ministerpräsidentenkonferenz (MPK), die gerade während der Corona-Pandemie sehr wichtig waren. Diese Konferenzen, in denen politische Entscheidungen zum Beispiel zu Infektionsschutzmaßnahmen getroffen wurden, fallen nicht unter ein IFG, weder auf Bundesebene noch auf Landesebene. Es gibt Protokolle zu den Sitzungen der MPK, aber sie sind nicht direkt zugänglich. Und das betrifft nicht nur die MPK, sondern auch andere wichtige Gremien wie die Kultusministerkonferenz (KMK) oder die Innenministerkonferenz (IMK). Deren Sitzungen sind von großer politischer Bedeutung – denken Sie nur an Themen wie Bildung, Migration oder Sicherheit. Dennoch bleiben sie intransparent, obwohl sie maßgebliche Entscheidungen für das Land treffen. Bund-Länder-Konferenzen als solche werden weder vom IFG des Bundes noch von einem Landes-IFG erfasst.

Insgesamt wird in vielen Fällen die Verwaltung nach wie vor als eine Art "geschlossene Veranstaltung" gesehen und die Herausgabe von Informationen als Belastung empfunden. Das muss sich ändern. Transparenz kann Vertrauen schaffen, und wenn die Behörden das erkennen, könnte sich die Situation deutlich verbessern. Hierfür braucht es vor allem einen Kulturwandel in den Behörden

Es gibt ja auch Pläne für ein Bundestransparenzgesetz. Wie stehen Sie dazu?

Ja, das Bundestransparenzgesetz ist ein wichtiges Thema. Es wäre ein großer Fortschritt, weil es nicht nur das IFG und das UIG zusammenführen könnte, sondern auch proaktive Transparenzregelungen einführen würde. Bisher müssen Bürger Informationen anfordern, aber ein Transparenzgesetz könnte dazu führen, dass viele Informationen von Amts wegen, also ohne einen entsprechenden Antrag, veröffentlicht werden. Das würde die Anzahl der Anfragen reduzieren und den Verwaltungsaufwand verringern. Leider gibt es bisher, soweit erkennbar, wenig Fortschritte in dieser Richtung, obwohl der Koalitionsvertrag den Erlass eines Bundestransparenzgesetzes in der laufenden Wahlperiode vorsieht.

“Papst des IFG” lehnt verlockende Angebote ab

Die Neuauflage Ihres Kommentars zum IFG fasst über 1.500 Seiten. Dabei hat das IFG des Bundes ja nur 15 Paragraphen. Wie kann das sein?

Meine spezifische Herangehensweise ist der ganzheitliche Zugriff auf die Rechtsmaterie. Ich habe mich nicht nur mit dem IFG des Bundes beschäftigt, sondern auch mit den IFG der Länder und mit kommunalen Informationsfreiheitssatzungen sowie mit dem EU-Recht und den internationalen Einflüssen. Und da tut sich viel. Daher ist die Neuauflage meines IFG-Kommentars auch mehr als 300 Seiten umfangreicher als die Vorauflage. Das ganze Thema ist komplex.

 

Sie werden oft "Papst des Informationsfreiheitsgesetzes" genannt. Sie sind nun aus Altersgründen emeritiert , also nicht mehr Hochschullehrer in Freiburg. Auch sind Sie nicht mehr Richter im Nebenamt am Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg. Dort waren sie 22 Jahre lang u.a. für das Informationsfreiheitsrecht zuständig. Nach Ihrem Ausscheiden könnte ich mir vorstellen, dass es viele Anfragen gibt, um Sie als Rechtsvertreter für IFG-Auseinandersetzungen zu gewinnen. Eine verlockende Sache?

Während meiner Zeit als Richter habe ich entschieden, nach dem Ausscheiden aus dem Dienst keine Mandate anzunehmen, um meine Unabhängigkeit zu wahren. Obwohl ich nun im Ruhestand bin, halte ich mich an meinen Entschluss, da ich weiterhin als Wissenschaftler tätig bin und keine Interessenkonflikte entstehen lassen möchte. Bisher habe ich alle Anfragen nach Übernahme eines Mandats konsequent abgelehnt, weil ich der Überzeugung bin, dass meine Rolle als Wissenschaftler im Vordergrund stehen sollte.

Aber könnte es nicht sein, dass Sie durch die Übernahme von Mandaten noch mehr für die Informationsfreiheit bewirken könnten?

Möglicherweise, aber ich sehe es so, dass ich durch meine wissenschaftliche Arbeit und meine Veröffentlichungen einen gewissen Einfluss auf die Entwicklung des Informationsfreiheitsrechts nehmen kann. Mein Kommentar zum IFG wird breit rezipiert, und ich nehme regelmäßig an Konferenzen und Weiterbildungen für Rechtsanwender teil, bei denen ich meine Ansichten weitergeben kann. Es geht mir darum, als neutraler Experte wahrgenommen zu werden, nicht als Lobbyist oder Anwalt, der für eine bestimmte Partei kämpft.

Herr Prof Schoch, wir danken Ihnen für das Gespräch.