Wenn Unternehmen über Informationsansprüche entscheiden: Die Blackbox der "pri­vaten Belange"

Was steht in dem Gutachten der Kanzlei, die die HafenCity zur Vergabe des mittlerweile gescheiterten Elbtowers beraten hat? Welche Lobbyist:innen der Finanzmarktbranche sind regelmäßig beim Finanzministerium zu Gast? Wie oft hat sich Bundeskanzler Scholz mit Amazon-Vertreter:innen getroffen und worum ging es?

Der Blick in staatliche Akten oder ministerielle Kommunikation ist oft gerade deswegen interessant, weil sie die Verstrickungen zwischen Politiker:innen und Unternehmen oder den Inhalt von entscheidungslenkenden Gutachten offenlegen.

Doch immer dann, wenn Informationen von Externen berührt sind, bieten die Informationsfreiheitsgesetze (IFG) den Behörden viele Möglichkeiten, die Herausgabe zu verzögern oder gar ganz zu verweigern.

Belange Dritter im Informationsfreiheitsrecht

Die Gründe, weswegen Behörden Anträge auf Informationszugang ablehnen können, lassen sich im Wesentlichen in zwei Kategorien unterteilen: Den Schutz öffentlicher und den Schutz privater Belange. Private Belange sind solche dritter (natürlicher oder juristischer) Personen. 

Die Informationsfreiheitsgesetze des Bundes und der Länder erkennen drei private Belange als schützenswert an: Personenbezogene Daten, Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse und geistiges Eigentum.

Richtet sich ein IFG-Antrag auf Informationen, die personenbezogene Daten, Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse oder geistiges Eigentum darstellen, steht es zunächst zur Disposition des Dritten, ob die Informationen herausgegeben werden oder nicht. Stimmt der Dritte dem Informationszugang zu, ist die Behörde an diese Entscheidung gebunden. Lehnt der Dritte den Informationszugang ab, ist die Behörde je nach gesetzlicher Ausgestaltung entweder auch hieran gebunden oder es schließt sich eine Abwägung zwischen dem Informationsinteresse der Antragstellenden und dem Geheimhaltungsinteresse des Dritten an.

So weit, so klar. Unsicherheiten bestehen dagegen häufig bei der Frage, ob es sich bei den Informationen tatsächlich um geschützte Belange Dritter handelt. Diese Frage dürfen zwar laut Gesetz nicht die Dritten, sondern müssen die Behörden selbst klären. In der Praxis hat jedoch allzu oft der Dritte das letzte Wort. Teilweise, so berichten Behördenmitarbeitende, aus Angst bei der Herausgabe von Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen Amtshaftungsansprüche auszulösen. Teilweise scheint der Verweis auf eine mögliche Verletzung von Urheberrechten oder Persönlichkeitsschutz aber auch ein willkommener Grund für die Verzögerung des Verfahrens zu sein. Denn nicht selten schmeißt die antragstellende Person irgendwann das Handtuch angesichts der Kosten und der Länge des dann notwendigen sogenannten Drittbeteiligungsverfahren.

Das Drittbeteiligungsverfahren – lang, beschwerlich und anfällig für Kollateralschäden

Die Informationsfreiheitsgesetze sehen vor, dass die Behörden einem Dritten, dessen Belange durch einen Antrag auf Informationszugang berührt sind, Gelegenheit zur Stellungnahme geben müssen. Es ist dabei anerkannt und entspricht gängiger Praxis, dass die Drittbeteiligung nicht erst dann erfolgt, wenn sicher feststeht, dass Ablehnungsgründe privater Natur vorliegen, sondern auch der Feststellung dienen kann, ob es sich bei bestimmten Informationen überhaupt um Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse handelt oder nicht. Soweit personenbezogene Daten betroffen sind, kann das Drittbeteiligungsverfahren beschleunigt werden, in dem in die Schwärzung der entsprechenden Passagen eingewilligt wird.

Das IFG-Verfahren unterscheidet sich insofern von dem Verfahren in Bezug auf presserechtliche Auskunftsansprüche. Dort muss nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts vor einer Beantwortung der Fragen keine Anhörung von potenziell betroffenen Dritten erfolgen. Die Behörden bewerten das Vorliegen von Drittbelangen in der Regel eigenständig und nehmen auch eine eventuell erforderliche Abwägung vor, ohne dass die Dritten vorweg ihre Sicht der Dinge darlegen können. Eine zeitnahe Beantwortung von journalistischen Auskunftsansprüchen, die dem Bedürfnis nach aktueller Berichterstattung Rechnung trägt, wäre ansonsten schlicht nicht möglich. 

Anders im Informationsfreiheitsrecht: Dort lässt allein die Einholung der Stellungnahme der Dritten oftmals mehrere Monate auf sich warten, nicht selten ist eine Vielzahl von Dritten betroffen. Und die Behörden haben das Gesetz auf ihrer Seite. Danach gelten die regulären Bearbeitungsfristen von in der Regel einem Monat nicht, sobald Dritte eingeschaltet werden müssen. Ist das Drittbeteiligungsverfahren hinter sich gebracht, geht das "richtige" IFG-Verfahren los, erst dann steigt die Behörde in eine gründliche rechtliche Prüfung ein. Denn dass ein Drittbeteiligungsverfahren bereits mit der Herausgabe der Informationen endet, weil das beteiligte Unternehmen oder die beteiligte Person direkt zustimmt, kommt selten vor.

Aus Sicht der Antragstellenden bietet das Drittbeteiligungsverfahren dementsprechend häufig keinen Vorteil. Im Gegenteil: Neben der erheblichen Verzögerung bringt das Verfahren auch weitere Nachteile mit sich. Denn in der Regel wird der Name der antragstellenden Person dem Dritten bekannt, was teils ungewollte Nebenfolgen nach sich ziehen kann. So haben Personen, die Anträge zu Lebensmittelkontrollberichten von Gaststättenbetrieben nach dem Verbraucherinformationsgesetz gestellt haben, in der Vergangenheit Schreiben des Deutschen Hotel und Gaststättenverbands (DEHOGA) erhalten mit der Aufforderung, die rechtmäßig erlangten Berichte nicht zu veröffentlichen, inklusive Androhung von rechtlichen Schritten, sofern sie sich nicht daran halten.

Auch für Journalist:innen ist die Weitergabe von Namen und Anschrift an Dritte nicht unbedingt erstrebenswert. Warum es für die Durchführung des Drittbeteiligungsverfahrens nötig sein soll, dass Name und Adresse weitergegeben werden, ist ohnehin unklar. Die Abschreckungswirkung ist hingegen groß.

Der Dritte entscheidet mit

Immer wieder sehen wir Verfahren, in denen große Unternehmen bzw. deren Anwält:innen die Akten der Behörden durchgehen und Schwärzungen vornehmen, die dann von den Behörden in ihren Entscheidungen eins zu eins übernommen werden. Der Verdacht liegt nahe, dass in solchen Fällen eine eigenständige Prüfung durch die Behörden nicht mehr erfolgt ist.

Ein besonders drastisches Beispiel ist eine Anfrage auf Grundlage des Sächsischen Umweltinformationsgesetzes nach den Genehmigungsunterlagen des Braunkohle-Tagebaus Nochten in der Lausitz. Der Tagebau wird von der Lausitzer Energie Bergbau AG (LEAG) betrieben, die die Genehmigung trotz Klimakrise über 2026 hinaus bis 2033 verlängern lassen wollte. Um zu überprüfen, inwiefern die zu befürchtenden massiven Schäden für die Umwelt im Genehmigungsverfahren berücksichtigen wurden, stellte die Umweltgruppe Cottbus eine Anfrage bei dem zuständigen Oberbergamt.

Dieses führte jedoch nicht nur ein Drittbeteiligungsverfahren durch, sondern reichte die Anfrage schlicht an die LEAG weiter und ließ diese fast vollständig selbst über die Herausgabe der angefragten Informationen entscheiden. Die LEAG schwärzte die Unterlagen umfangreich und lieferte auch gleich Begründung für den ablehnenden Bescheid mit.

Behörden als Dritte? – Das Problem mit dem "Zensurheberrecht"

Das Urheberrecht dient oft dazu, eine Herausgabe von Informationen zu verhindern. Beispielsweise wenn es um Gutachten von Kanzleien oder Wirtschaftsprüfern geht, die staatliche Stellen gerne zu wichtigen Entscheidungen einholen, etwa zur Frage, wie mit sogenannten Bad Banks zu Hochzeiten der Finanzkrise umgegangen werden kann. Aber auch in Fällen, in denen Mitarbeitende von Behörden selbst die angefragten Dokumente verfasst haben, machen Behörden Urheberrechte als Ausschlussgrund geltend.

Derartigem Zensurheberrecht, also dem Vorschieben von Urheberrechten, um amtliche Informationen zurückzuhalten oder Veröffentlichungen zu verhindern, ist das Bundesverwaltungsgericht immerhin ein Stück weit entgegengetreten. Jedenfalls soweit nicht Urheberrechte außenstehender Dritter betroffen sind, ist es der Behörde danach in aller Regel versagt, ein bestehendes urheberrechtliches Schutzrecht gegen Informationszugangsansprüche zu wenden. Schwieriger wird die Sache jedoch, wenn es sich bei den Informationen um im Grundsatz urheberrechtlich geschützte Werke von Dritten handelt.

Teilweise verpflichten die Informationsgesetze der Länder deswegen die Behörden, sich bei Vertragsschluss mit Gutachter:innen die entsprechenden Nutzungsrechte einzuholen, so etwa das Hamburger Transparenzgesetz. Dies ist aber längst nicht gängige Praxis. Die mit den Dritten geschlossenen Verträge enthalten häufig überhaupt keine Regelungen oder gar Passagen, die einer Herausgabe explizit entgegenstehen. In diesen Fällen verweisen die Behörden weiter achselzuckend auf die fehlenden Nutzungsrechte, die der Offenbarung im IFG-Verfahren dann leider im Wege stehen.

Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse – freie Hand für Unternehmen

Der wahre Joker sind jedoch die Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse. Laut der Berichte der Informationsfreiheitsbeauftragten der Länder ist dies der häufigste Ablehnungsgrund. Die Feststellung, ob tatsächlich ein Betriebs- oder Geschäftsgeheimnis vorliegt, ist für die Behörden zugegebenermaßen nicht ganz leicht. Oft fehlt die hinreichende Expertise in dem jeweiligen Geschäftszweig. Auch die Definition ist aufgrund einer oftmals fehlenden Legaldefinition in den Informationsfreiheitsgesetzen und unterschiedlicher Verständnisse auf Unionsebene oder in anderen Rechtsgebieten unklar. Keine Überraschung also, dass Behörden sich lieber zurücknehmen und das oft allzu großzügige Deklarieren von Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen den Unternehmen selbst überlassen.

Anders als bei personenbezogenen Daten bietet es sich daher auch nicht an, in einer Anfrage von vornherein auf Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse zu verzichten, nur um ein Drittbeteiligungsverfahren zu vermeiden. Denn die Behörden binden die Unternehmen ohnehin ein. Außerdem spielt nicht selten genau da die Musik. Als antragstellende Person sollte man deswegen vor allem das berechtigte Geheimhaltungsinteresse in Frage stellen. Dieses fehlt soweit es um rechtswidrige Geschäftspraktiken geht und – nach der Faustformel des Europäischen Gerichtshofs –, wenn die Informationen älter als 5 Jahre sind. Ansonsten bleibt nur: sich in Geduld üben und eine gerichtliche Überprüfung erzwingen.

Die Macht der Privaten im IFG einhegen

Damit gerade Informationen über die Einflussnahme und die Beteiligung von Lobbyist:innen oder Gutachter:innen in staatliche Maßnahmen transparent und überprüfbar bleiben, muss auch deren Beteiligung im IFG-Verfahren selbst nachvollziehbar und verhältnismäßig sein. Die Belange Dritter dürfen nicht zu einer Blackbox werden.

Behörden müssen sich daher entsprechende Nutzungsrechte schon beim Eingehen von Kooperationen mit Dritten einholen und sollten auch mögliche Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse vorab mit entsprechender Begründung markieren lassen. Letzteres muss von Behörden und Gerichten genau überprüft werden. Dabei muss klar sein: Eine Kooperation zwischen Staat und Unternehmen darf nicht zum Türöffner für eine Flucht in die Intransparenz werden. Das Gegenteil muss der Fall sein: Wer von staatlichen Kooperationen profitiert, hat sich dem staatlichen Transparenzanspruch zu unterwerfen.

Hier schreiben Dr. Vivian Kube, Hannah Vos und Arne Semsrott von FragDenStaat die Gastkolumne "Akteneinsicht" rund um das Thema Informationsfreiheit und Transparenz. FragDenStaat ist ein Portal zur Förderung der Informationsfreiheit in Trägerschaft der Open Knowledge Foundation Deutschland. Dr. Vivian Kube und Hannah Vos sind Rechtsanwältinnen und Juristinnen, Arne Semsrott ist Projektleiter.