Dritte Niederlage für Stuttgart-21-Gegner: Warum auch das BVerwG ihr Bür­ger­be­gehren für unzu­lässig hält

Endstand drei zu null: Das Bundesverwaltungsgericht (BVerwG) hat wie zuvor schon das Verwaltungsgericht (VG) Stuttgart und der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (VGH) entschieden, dass ein Bürgerbegehren zum Ausstieg der Landeshauptstadt Stuttgart aus dem Projekt "Stuttgart 21" unzulässig ist (Urt. v. 14.06.2016, Az. 10 C 7.15). Die Initiatoren wollten eine Abstimmung der Stuttgarter Bürger über den Finanzierungsanteil der Landeshauptstadt an diesem Eisenbahninfrastrukturprojekt erreichen. Ihr Argument: Die Mitfinanzierung eines Eisenbahnprojekts durch die Stadt sei verfassungswidrig, weil nach Art. 104a Abs. 1 Grundgesetz (GG) der Bund die Aufgabe der Eisenbahninfrastruktur allein zu erfüllen habe. Doch die Initiatoren sind am Donnerstag auch beim BVerwG und damit zum dritten Mal erfolglos geblieben. Überraschend ist aber nicht das Ergebnis, sondern die vom BVerwG gegebene Begründung.

Die Lösung des Gerichts ist radikal, sie setzt schon am Maßstab an. Die Richter des 10. Senats legen das Grundgesetz dahingehend aus, dass in Fällen der Errichtung von Eisenbahninfrastruktur Art. 104a Abs. 1 GG gar nicht anwendbar ist. Denn sie verneinen eine Verantwortung des Bundes. Dieser habe seine frühere Verwaltungsaufgabe für den Bau von Schienenwegen mit der Privatisierung der Eisenbahnen des Bundes und der Verfassungsänderung des Jahres 1993 verloren. Der Bau von Schienenwegen und damit auch von Bahnhöfen wie im Fall von "Stuttgart 21" obliege ausweislich Art. 87e Abs. 3 GG nunmehr den privatisierten Eisenbahninfrastrukturunternehmen als Wirtschaftsunternehmen. Die Rolle des Bundes werde dagegen durch Art. 87e Abs. 4 GG auf eine ergänzende Gewährleistungsverantwortung zurückgesetzt, welche er durch Maßnahmen der Finanzierung, der Steuerung und der Beaufsichtigung der Eisenbahninfrastrukturunternehmen wahrnehme.

Die Realisierung und Finanzierung einzelner Infrastrukturprojekte im Eisenbahnbereich, für die "Stuttgart 21" beispielhaft steht, sieht das BVerwG dagegen gar nicht mehr als Aufgabe des Bundes an. Der Bund ist bei Eisenbahninfrastrukturprojekten "raus". Konsequenz dieser Argumentation ist, dass Art. 104a Abs. 1 GG und das darin verankerte Prinzip der nach Aufgaben getrennten Ausgabentragung (Mischfinanzierungsverbot) gar nicht gilt.

Inhaltliche Streitfragen bleiben unbeantwortet

Das ist ein Paukenschlag. Das BVerwG folgt zwar einzelnen Stimmen in der Literatur, verwirft aber die abweichende Rechtsprechung sowohl des VGH Baden-Württemberg wie des Bayerischen VGH. Beide - der VGH Baden-Württemberg noch im zur Revision gestellten Berufungsurteil -, hatten Art. 87e Abs. 3 und 4 GG nicht so weitreichend verstanden und Art. 104a Abs. 1 GG als Maßstab zugrunde gelegt. Eine Verletzung des Art. 104a Abs. 1 GG hatten die Mannheimer Richter mit dem Argument verneint, das Projekt "Stuttgart 21" enthalte auch eine in den Verantwortungsbereich der Kommune fallende städtebauliche Komponente und dies rechtfertige die Mitfinanzierung verfassungsrechtlich.

Die damit verbundenen Streitfragen zum Inhalt des Projekt "Stuttgart 21" und zu der an Aufgabenkreisen orientierten maximalen Höhe des kommunalen Finanzierungsbeitrags sind mit der Entscheidung des BVerwG obsolet. Künftig ist es keine Frage des Bundes(finanz-)verfassungsrechts mehr, ob und in welchem Umfang sich Kommunen und vor allen Dingen Länder an Eisenbahninfrastrukturprojekten finanzierend beteiligen dürfen. Die Bundesverwaltungsrichter haben das (wieder) zu einer politischen Frage gemacht, die von den demokratisch gewählten Volksvertretungen mit Mehrheit entschieden werden kann. Eine gerichtliche Kontrolle des angemessenen Anteils hat im System des BVerwG keinen Platz.

Streit um Projektkosten geht weiter

Mit dem Urteil aus Leipzig wird man nicht nur im Stuttgarter Rathaus, sondern auch in der Villa Reitzenstein zufrieden sein, dem Sitz des baden-württembergischen Ministerpräsidenten. Das wird man dort zwar nicht so offen sagen, liegt aber nach der Interessenlage klar zu Tage. Hätten die Initiatoren des Bürgerbegehrens Erfolg gehabt, dann hätte mit einem obsiegenden Urteil zugleich festgestanden, dass auch das Land Baden-Württemberg sich nicht an Eisenbahninfrastrukturprojekten wie "Stuttgart 21" und der Schnellbahnstrecke nach Ulm hätte beteiligen dürfen.

So wären genau die Wunden wieder aufgebrochen, welche 2011 durch die auf der Grundlage von Art. 60 der Landesverfassung durchgeführte Volksabstimmung politisch geheilt worden waren. Damals war im ganzen Land und auch im Gebiet der Stadt Stuttgart das von der Regierung vorgelegte Ausstiegsgesetz mehrheitlich abgelehnt worden.

Keine Auswirkungen hat die Entscheidung auf die zwischen den Projektpartnern offene Frage, wer die laufend weiter steigenden Projektkosten zu tragen hat. Das bestimmt sich ausschließlich nach der in diesem Punkt allerdings durchaus auslegungsbedürftigen Sprechklausel im Finanzierungsvertrag zwischen den Beteiligten.

Prof. Dr. Christofer Lenz ist Mitglied des Verfassungsrechtsausschuss der Bundesrechtsanwaltskammer (BRAK) und Mitglied des Wissenschaftlichen Beirats des Verbandes Deutscher Verkehrsunternehmen (VDV).