Bürgerbeteiligung bei Probebohrungen: NRW auf dem Weg zu "Erdgas 21"?

Schon lange ist Geologen bekannt, dass es auch in Deutschland Erdgasvorkommen gibt, die nur schwer zu fördern sind, weil sie tief in den Poren des Gesteins gebunden sind und deshalb nicht ohne weiteres entweichen.

Um das Gas aus diesen unkonventionellen Lagerstätten zu erschließen, müssen in dem Gestein durch so genanntes hydraulic fracturing ("Fracking") feinste Risse erzeugt werden. Hierfür wird unter hohem Druck ein Gemisch aus Wasser, Sand und Chemikalien in das Gestein gepumpt. Diese Art der Erdgasförderung erscheint heute auch kommerziell interessant.

Betriebsplanzulassung grundsätzlich ohne Beteiligung der Öffentlichkeit

Rechtlich ist Erdgas ein bergfreier Bodenschatz im Sinne des Bundesberggesetzes (BBergG). Seine Aufsuchung und Gewinnung unterliegt daher dem Bergrecht. Dabei handelt es sich um eine sehr traditionelle Rechtsmaterie, die dem Umstand Rechnung trägt, dass – so das Bundesverwaltungsgericht (BVerwG) - die Versorgung des Landes mit heimischen Rohstoffen eine wichtige Grundlage für die Volkswirtschaft darstellt.

Das BBergG unterscheidet entsprechend den tatsächlichen und technischen Gegebenheiten zwischen der Aufsuchung und der Gewinnung von Bodenschätzen: Aufsuchung ist die auf die Entdeckung oder Feststellung der Ausdehnung von Bodenschätzen gerichtete Tätigkeit, die der Erkundung von Qualität und Ausdehnung der Lagerstätte dient. Gewinnung ist demgegenüber das Lösen oder Freisetzen von Bodenschätzen.

§ 51 Abs. 1 BBergG verlangt für Aufsuchungsbetriebe ebenso wie für Gewinnungsbetriebe eine bergrechtliche Betriebsplanzulassung. Dabei handelt es sich um einen Verwaltungsakt. Ob nun im bergrechtlichen Zulassungsverfahren eine Öffentlichkeitsbeteiligung erforderlich ist, hängt davon ab, ob für das Vorhaben eine Umweltverträglichkeitsprüfung (UVP) durchgeführt werden muss.

Das ist grundsätzlich nur für Gewinnungsbetriebe mit einem Fördervolumen von täglich mehr als 500.000 Kubikmetern der Fall. Beim "Fracking" wird dieser Wert offenbar in der Regel jedoch nicht erreicht. Sowohl für die Erkundung der Lagerstätten als auch für die Gasgewinnung ist damit in aller Regel ein herkömmliches Betriebsplanverfahren ohne Öffentlichkeitsbeteiligung durchzuführen.

Der Bürgerentscheid vermittelt Legitimation, die Öffentlichkeitsbeteiligung die Möglichkeit zur Äußerung

Dabei muss grundsätzlich zwischen Öffentlichkeitsbeteiligung und der Bürgermitbestimmung unterschieden werden.

Bürgerentscheide vermitteln demokratische Legitimation, weil sie vom Volk in einem geregelten Abstimmungsverfahren getroffen werden und eine echte Entscheidung darstellen. Im Mehrebenensystem der Bundesrepublik ist aber Voraussetzung für einen Bürger- oder Volksentscheid, dass die jeweilige Ebene nach der Kompetenzordnung des Grundgesetzes zuständig ist. Dabei gibt es auf Bundesebene nach geltendem Recht keine Volksentscheide.

Bürgerentscheide sind im Übrigen rechtlich und demokratietheoretisch stets dann problematisch, wenn die zuständige Behörde bei ihrer Entscheidung keinen Ermessensspielraum hat – in diesem Fall kollidiert ein ablehnender Bürgerentscheid unauflösbar mit einem rechtlichen Zulassungsanspruch des Vorhabenträgers.

Demgegenüber dient die Öffentlichkeitsbeteiligung entgegen weit verbreiteter Meinung nicht der demokratischen Legitimation der zu treffenden Entscheidung in einem Zulassungsverfahren. Vielmehr geht es nur um die Möglichkeit, sich in einem solchen Verfahren zu äußern. Eine demokratische  Legitimation kann nämlich immer nur vom ganzen Volk ausgehen - entweder dem der gesamten Bundesrepublik, eines einzelnen Landes oder zumindest einer Kommune.

Die Beteiligung der Öffentlichkeit richtet sich demgegenüber nur an die von der Maßnahme Betroffenen und die interessierte Öffentlichkeit. Sie dient der Sachverhaltsermittlung, dem Schutz von in ihren Rechten betroffenen Dritten sowie der Verbesserung der politischen Akzeptanz.

Befürworter und Gegner müssen ergebnisoffen diskutieren können

Im Ergebnis erscheint eine Öffentlichkeits- und Bürgerbeteiligung für jedes Vorhaben unabhängig von seiner Größe und Bedeutung weder nötig noch zielführend. Wie aber kann man differenzieren?

Der Durchführung von Projekten (insbesondere vielbeschworener "Großprojekte") liegt oft auch eine politische Entscheidung über das Projekt und seine Mitfinanzierung durch die öffentliche Hand zugrunde. Die Einführung neuer Technologien wie dem "Fracking" kann die Politik durch Änderung der Gesetzes- und Verordnungslage unter Beachtung der Zuständigkeitsordnung begleiten oder verhindern. Die Diskussion über solche Projekte und neue Technologien ist deshalb im politischen Raum durchaus richtig aufgehoben; sie kann nur begrenzt in rechtlich geregelte Zulassungsverfahren integriert werden.

Erforderlich ist aber eine offene, das heißt auch ergebnisoffene Diskussionskultur sowohl bei den Befürworten als auch bei den Gegnern. Zur Demokratie gehört auch, es zu akzeptieren, wenn ein politischer Diskussionsprozess mit einem anderen Ergebnis endet als man selbst es sich gewünscht hätte. Hier erweist sich ganz praktisch die Wahrheit des Wortes des ehemaligen Verfassungsrichters Ernst-Wolfgang Böckenförde: Es gehört zur Struktur des freiheitlichen Rechtsstaates, dass er von Voraussetzungen lebt, die er selbst nicht garantieren kann, ohne seine Freiheitlichkeit in Frage zu stellen.

Bei rein privaten Investitionsentscheidungen hingegen, denen keine politische Entscheidung zugrundeliegt, ist eine Öffentlichkeitsbeteiligung regelmäßig in ihrer Zweckrichtung auf den rechtsstaatlichen Drittschutz und die Ermittlung des Sachverhalts beschränkt und eine Bürgermitbestimmung damit nicht angebracht. Oder würde jemand bei der Genehmigung für den Bau seines Eigenheims die Öffentlichkeit beteiligen oder gar einen Bürgerentscheid durchführen wollen?

Der Autor Dr. Steffen Kautz ist Rechtsanwalt in einer auf die rechtliche Beratung bei Infrastrukturprojekten spezialisierten Anwalts-Boutique in München.

 

Mehr auf LTO.de:

Salzstock Gorleben: Keine Erkundung ohne die Öffentlichkeit

Atommüll: Eigentum verpflichtet – auch in Gorleben