Volksentscheid "Deutsche Wohnen & Co. Enteignen": "Ver­ge­sell­schaf­tungs­ge­setz juris­tisch machbar"

Wie geht es nach dem erfolgreichen "Volksentscheid über einen Beschluss zur Erarbeitung eines Gesetzentwurfs durch den Senat zur Vergesellschaftung der Wohnungsbestände großer Wohnungsunternehmen" politisch und juristisch nun weiter? Im Sondierungspapier einer wahrscheinlichen rot-rot-grünen Landesregierung im Land Berlin ist seit Freitag festgehalten, dass eine Kommission gebildet werden soll, an der auch die Initiative "Deutsche Wohnen & Co. Enteignen" (DWE) selbst beteiligt sein und die nach einem Jahr mit Empfehlungen zur Umsetzbarkeit aufwarten soll. 

Insbesondere juristische Fragen dürften diesen Expert:innenkreis beschäftigen. Zwar beklagt die Initiative eine Hinhaltetaktik, aber es dürfte auch erhebliche Argumente für ein solches Gremium geben. Vornehmlich hängen diese damit zusammen, dass es sich um einen sog. Beschlussvolksentscheid handelte, der eine rein politische Bindungswirkung entfaltet. Theoretisch könnte sich der Senat darüber einfach hinwegsetzen, was aber auch angesichts des stadtweit überraschend eindeutigen Ergebnisses politisch ausgeschlossen scheint. 

Hinzu kommt, dass die DWE-Initiative zwar im Sommer einen Gesetzentwurf vorgestellt hat, dieser aber gerade nicht Inhalt der weit früher initiierten Abstimmung war. Dieser recht gründlich ausgearbeitete Gesetzesvorschlag zur Vergesellschaftung kann angesichts seiner Qualitäten aber womöglich eine gute Grundlage für die Kommissionsarbeit bilden. Allerdings geht auch die Initiative offenbar davon aus, dass noch ein zweites Gesetz zur Organisation der geplanten Anstalt des öffentlichen Rechts notwendig ist, die die über 200.000 Wohnungen übernehmen soll.

Auf der einfachgesetzlichen Ebene ist also noch viel Vorbereitungsarbeit zu leisten. Die DWE einzubinden ist daher gewiss keine schlechte politische Idee. Es wird dadurch unwahrscheinlicher, dass eine reine Konfrontationsstrategie die Oberhand gewinnt, in der auch DWE nur das Druckmittel eines (mühsamen) zweiten Volksentscheids in der Hand hätte, der dann ein juristisch verbindlicher Gesetzesvolksentscheid wäre. Sinnvoller ist es für DWE, die eigenen seriösen Vorarbeiten noch stärker hervorzuheben, was in einer offen diskutierenden, sachorientierten Kommission gelingen kann.

"Heißes Eisen: Erfassung und Bewertung der betroffenen Immobilien"

Der Inhalt der womöglich zwei erforderlichen Gesetze wäre also der hauptsächliche Gegenstand des Gremiums. Doch nicht nur die komplexen verwaltungsrechtlichen Fragen sind zu klären. Ein ganz besonders heißes Eisen wird die Erfassung und Bewertung der betroffenen Immobilien sein. Hier ist auch mit Blick auf die gebotene Entschädigung äußerste Akribie gefragt. Vorschläge etwa des Frankfurter Immobilienrechtlers Fabian Thiel liegen dazu bereits vor.

Aber auch verfassungsrechtlich ist vieles unklar – es geht schließlich um völliges juristisches Neuland. Das BVerfG hat zu der gegenständlichen Norm des Art. 15 Grundgesetz (GG) bisher nichts Brauchbares gesagt, als dass darin keine Privatisierungsbremse verborgen ist. Angesichts der hohen Summen, um die es geht, ist es geradezu geboten, nicht allein die unterbesetzte Berliner Senatsverwaltung mit einem derart innovativen Gesetzentwurf voller Fallstricke zu betrauen. Aber auch die Auslagerung an eine Anwaltskanzlei erscheint nicht demokratisch sachgerecht.

Wo liegen also die verfassungsjuristischen Hauptprobleme? Zunächst gilt es zu klären, ob das Land Berlin überhaupt die Kompetenz für ein Vergesellschaftungsgesetz hat. Erstaunlicherweise wird das trotz der Zuordnung der Materie zur konkurrierenden Gesetzgebung (Art. 74 I Nr. 15 GG) gelegentlich infrage gestellt. Aber ein Schweigen des Bundesgesetzgebers hat hier keine Sperrwirkung. Und auch die weichenstellende Bundestagswahl 1949, die den Weg zur Marktwirtschaft als "Grundordnung" rein politisch besiegelte, bewirkt juristisch keine Obsoleszenz der Kompetenz.

"Vergesellschaftung ist ein selbstständiges Grundrecht"

Umso wichtiger ist die insbesondere von Rechtsvertreter:innen betroffener Konzerne aufgeworfene Frage, ob es ein Hindernis darstellt, dass die Berliner Landesverfassung gar keine Sozialisierung vorsieht. Man könnte meinen, Art. 31 GG regele die Sache: Bundesrecht bricht Landesrecht. Doch gibt es noch Art. 142 GG, in dem den Grundrechten der Landesverfassungen eine Art Bestandsgarantie ausgesprochen wird. Dennoch passt die Norm aus zwei Gründen nicht: Dort ist eine "Übereinstimmung" mit den Grundrechten des GG verlangt – und die fehlt mangels Berliner Sozialisierungsartikel. Art. 15 GG greift daher durch. 

Nun wird aber teils behauptet, Art. 142 GG passe doch, weil Art. 15 GG nur eine weitere Schranke des Eigentumsgrundrechts sei – die Berliner Landesverfassung biete einen weitergehenden Grundrechtsschutz als Art. 14 GG zusammen mit Art. 15 GG. Für solche Konstellationen sei Art. 142 GG gerade geschaffen. Aber das ist falsch: Art. 15 ist eben kein "Art. 14 Absatz 4". Vergesellschaftung ist nicht einfach ein Eigentumseingriff wie die Enteignung, sondern ein selbstständiges Grundrecht. Man spricht vom Grundrecht auf Entprivatisierung. Die dahinter stehende Vorstellung der Verfassunggeber:innen ist, dass es bei Art. 15 um eine alternative wirtschaftspolitische Grundentscheidung geht, die die Freiheit der Bürger:innen nicht beschneiden, sondern im Gegenteil erweitern würde. 

Eigentum an bestimmten wichtigen Gütern könnte gemeinwirtschaftlich organisiert sehr vielen Menschen in ihrer wirtschaftlichen Freiheit zugutekommen – wegen günstigerer Preise, aber vor allem auch wegen der mit der Gemeinwirtschaft einher gehenden demokratischen Kontrolle. Die Demokratisierung einzelner Teile des Wirtschaftslebens eröffnet mehr Mitbestimmungschancen und gewährleistet mehr Selbstbestimmung. Daher ist es gewagt, Art. 15 GG wegen Art. 142 GG in Berlin einfach verschwinden lassen zu wollen. 

Dreh- und Angelpunkt: Art. 15 GG

Besondere Kontroversen ranken sich wenig überraschend um den zentralen Art.15 GG. Sicher ist, dass er nicht obsolet geworden ist, nur weil er nie angewandt wurde. Immerhin hat man während der Finanzkrise ab 2007 sehr konkret über seine Anwendung im Bankensektor nachgedacht. Und auch DWE beweist nun das Gegenteil. Die deutsche Wirtschaftsordnung bleibt trotz ihrer EU-rechtlichen und internationalen Einbindung für eine Demokratisierung offen. Das ist gerade keine Enteignung, bei der es um Gegenstände geht, die der Staat den Privaten an sich zubilligt, aber im Ausnahmefall zu Gemeinwohlzwecken benötigt. Es ist aber auch deshalb keine Enteignung, weil die Gütersektoren weder dem Staat noch anderen Privaten gehören sollen, sondern in Gemeinwirtschaft übergehen. 

Deren Grundprinzipien sind Bedürfnis- statt Profitorientierung sowie demokratische Mitbestimmung. Es geht daher tatsächlich um einen Austausch der ökonomischen Strukturprinzipien. Gegen Entschädigung kann das sehr wohl auch mit dem EU- und Völkerrecht vereinbar sein, auch wenn die EMRK im Recht der eigentlichen Enteignungen gelegentlich strenger erscheint als das GG. 

Wie gesagt, ist das Verhältnis von Art.15 GG zu Art. 14 GG nicht das einer Unter-, sondern einer strikten Nebenordnung. Darauf weist auch hin, dass in Art. 15 GG hinsichtlich der Sozialisierungsentschädigung gerade keine bloße Übernahme der Grundsätze der Enteignungsentschädigung angeordnet wird. Es geht nur um eine "entsprechende" Anwendung. Wegen der ganz anderen Rechtsnatur von Art. 14 Abs. 3 und Art. 15 GG gilt für die Vergesellschaftungsentschädigung wohl "Null plus x" statt "Marktwert minus x". Aber gerade darüber müsste auch eine Kommission sicher länger sprechen.

Ähnliches gilt für das Problem der Verhältnismäßigkeit. Es ist folgerichtig, diesen Maßstab bei Art. 15 GG nicht anzulegen, weil eine Prüfung dort rein politisch ausfallen müsste. Denn die Sozialisierung ist nicht nur Mittel, sondern auch Zweck. 

Bezüglich der Entschädigungshöhe sind genauso wie über den Entschädigungsmodus in der angedachten Kommission wohl heftige Dispute unausweichlich. Wichtig ist vor allem, den Unterschied zur Berechnung nach Verkehrs-/Marktwert (als Regelfall bei der Enteignung) zu beachten. Außerdem ist bei Art. 15 wohl auch ein Modell denkbar, wie es DWE vorschlägt: die Entschädigung langfristig und durch die (gesenkten oder stabilen) Mieteinnahmen zu begleichen. Ähnlich schlägt es auch Fabian Thiel vor. 

Neue Anstalt des Öffentlichen Rechts: Präzises Gesetz erforderlich 

Ein spannendes Feld ist auch die genaue Organisation der zu schaffenden Anstalt des Öffentlichen Rechts oder eines Äquivalents. Hierzu hat DWE eine Broschüre vorgelegt, die noch einige offene Fragen enthält. Die Beteiligung der Nutzer:innen der Wohnungen, aber auch der sonstigen Stadtgesellschaft scheint besonders prioritär, um gemeinwirtschaftliche Gedanken zu verwirklichen, wie sie in der Regel auch in Genossenschaften gelebt werden. 

Dabei ist dann auch die Verfassungsrechtsprechung zur demokratischen Legitimation amtlichen Entscheidungshandelns zu beachten. Denn völlig losgelöst vom Staat wird die Anstalt nicht agieren können. Ein etwaiges Defizit personeller Legitimation durch Behördenvertreter:innen wird aber durch ein hinreichend präzises Gesetz als sachlicher Legitimationsspender wahrscheinlich ausgeglichen werden können. Zudem ist dem GG der Selbstbestimmungsgedanke "von unten" gerade nicht fremd, wie das BVerfG etwa zu den Wasserverbänden an der Emscher festgestellt hat.

So bestehen einige Unklarheiten fort, und sich teils widersprechende (Auftrags-)Gutachten sind im Umlauf – aber es ergibt sich eine Tendenz für die juristische Machbarkeit, die immerhin auch wissenschaftliche Dienste der Parlamente im Vorhinein bestätigt hatten. 

Politische Alternativen zur Vergesellschaftung sollten eher nicht Teil der Kommissionsarbeit sein, dafür gibt es nach der Volksabstimmung offensichtlich kein Mandat. Jedoch sind viele Detailfragen der Gesetzesausgestaltung zu klären, mit denen die Senatsverwaltung allein womöglich überfordert wäre, da es sich um völliges Neuland handelt. Auch dem Verfassungsrechtsfrieden dürfte die angestrebte Vergesellschaftungskommission dienlich sein.

Prof. Dr. Tim Wihl ist Rechtswissenschaftler und Gastprofessor am Lehrstuhl für Theorie der Politik der Humboldt-Universität zu Berlin.