Atompolitik in Deutschland: "Kein Jurist teilt die Posi­tion der Regie­rung"

LTO: Herr Professor Wieland, die Bundeskanzlerin erklärte am Donnerstag in einer Regierungserklärung, die vorläufige Abschaltung der sieben vor 1980 in Betrieb genommenen Meiler könne auf § 19 Abs. 3 Atomgesetz (AtG) gestützt werden. Halten Sie die Vorschrift für einschlägig, die es ermöglicht, die einstweilige Einstellung des Betriebs eines Kernkraftwerks bei Vorliegen eines Gefahrenverdachts anzuordnen?

Wieland: Meines Erachtens ist § 19 Abs. 3 nach seinem Wortlaut ganz eindeutig eine Vorschrift für eine Gefahrensituation. Eine Situation also, in der sich in einem Atomkraftwerk etwas entwickelt, was ein sofortiges Einschreiten erforderlich macht. In solchen Fällen darf die Atomaufsicht eingreifen.

LTO: Angela Merkel betonte zur Rechtfertigung der Abschaltung mehrfach, es liege eine neue Situation vor, die eine Anwendung von § 19 Abs. 3 AtG rechtfertige. Teilen Sie diese Auffassung, dass ein solcher so genannter atomarer Sonderfall vorliegt?

Wieland: Bis zum letzten Wochenende haben wir alle stets gehört, dass  – gerade auch im Zusammenhang mit der Laufzeitverlängerung – festgestellt wurde, dass unsere Atomkraftwerke so sicher sind, wie man es sich nur vorstellen kann. Was es an Risiken gibt, wird seit mindestens zehn Jahren diskutiert. Wir sprechen dabei über Flugzeugabstürze, terroristische Anschläge, gesicherte Leitungswarten, die bei Unglücksfällen trotz Strahlung weiter betrieben werden können, oder auch die Frage, wie viele Notflutungs- und Wässerungssysteme es gibt.

"Ein Fall von § 19 Abs. 3 Atomgesetz ist das sicherlich nicht"

Neu ist all das aber gerade nicht. Der Gesetzgeber hat noch im letzten Herbst gesagt, er halte all das für völlig sicher. Ich sehe nicht, dass man bei einer unveränderten Sachlage, nur weil es in Japan eine Katastrophe gegeben hat, sagen könnte, die konkrete Sicherheitslage in Deutschland habe sich verändert. Ein Fall von § 19 Abs. 3 Atomgesetz ist das sicherlich nicht.

LTO: Die AKW können nicht auf der Grundlage von § 19 Abs. 3 AtG vorläufig abgeschaltet werden. Eine andere gesetzliche Grundlage gibt es aber so weit ersichtlich nicht …

Wieland: Richtig, derzeit gibt es keine Rechtsgrundlage für die vorläufige Abschaltung. Der Gesetzgeber müsste hier tätig werden, die Atomaufsicht kann das nicht ohne gesetzliche Grundlage.

Es wird schließlich ganz offen gesagt, es solle nun drei Monate lang überprüft werden, ob die Meiler sicher sind. Und das ist eben etwas ganz Anderes, als wenn man eine konkrete Gefahr abwehren will – zumal es dann, wenn man von einer konkreten Gefahr ausginge, relativ nahe läge, die AKW dauerhaft abzuschalten. Jedenfalls kann man sicherlich nicht sagen, dass die Abschaltung von genau sieben Meilern für genau drei Monate genau das sei, was zur Gefahrenabwehr erforderlich ist.

"Nur die Atomaufsicht der Länder kann AKW abschalten"

LTO: Einmal unterstellt, es gäbe eine gesetzliche Grundlage für die vorläufige Abschaltung. Wer kann diese anordnen?

Wieland: Das ist die Aufgabe der Atomaufsicht in den zuständigen Ministerien der Länder. Dort wird ein Verwaltungsakt erlassen, der vor dem Verwaltungsgericht angefochten werden kann. Der Bund kann insoweit nur Weisungen erteilen, da es um Auftragsverwaltung geht. Diese Weisung müsste sich dann aber auf einzelne AKW beziehen und der Bund müsste deutlich machen, warum die Voraussetzungen von § 19 Abs. 3 Atomgesetz vorliegen.

LTO: Unmittelbar von der Abschaltung betroffen sind vor allem die Betreiber der Kraftwerke, die Schäden in Millionenhöhe erleiden. Hätten diese die Möglichkeit, gegen die vorläufige Abschaltung juristisch vorzugehen? Und wie sieht es mit den Kommunen aus, denen zum Beispiel Gewerbesteuern in nicht unerheblicher Höhe entgehen könnten?

Wieland: Die Betreiber könnten gegen diese Stilllegungsverfügung vorgehen – und nur sie, also nicht etwa die Opposition oder sonst irgendwer. Auch die Kommunen erleiden nur finanzielle Nachteile, ohne dass in ihre Rechte eingegriffen würde. Wie gesagt handelt es sich bei den Verfügungen um Verwaltungsakte, so dass nur derjenige dagegen vorgehen kann, der durch die Verfügung belastet wird.

LTO: Nachdem zunächst gemeldet wurde, jedenfalls ein AKW-Betreiber lasse die Möglichkeit der Einleitung juristischer Schritte prüfen, wurde diese Meldung zwischenzeitlich dementiert. Rechnen Sie damit, dass die Betreiber auf Konfrontation gehen?

Wieland: Den Betreibern geht es letztlich um die Gesamtsituation. Sie müssen damit rechnen, dass die Sicherheitsvorkehrungen insgesamt und auch für die neueren Kraftwerke erheblich verschärft werden, wenn sie sich jetzt nicht friedlich verhalten. Das wäre übrigens auch auf der Grundlage geltenden Rechts möglich. Maßgeblich ist insoweit der Stand von Wissenschaft und Technik, so dass die Atomaufsicht einen weiten Spielraum hat. In vielen Punkten könnte man sicherlich, auch auf die Schutzpflicht des Staates gestützt, auch bei den neueren Meilern Nachrüstung verlangen – und das könnte relativ teuer werden.

"Kaum ein Wirtschaftszweig sitzt so sehr auf dem Schoß der Regierung"

LTO: Auch wenn die Betreiber rein rechtlich gesehen also die Möglichkeit hätten, gegen die vorläufigen Stilllegungsverfügungen vorzugehen, wären sie eher schlecht beraten, wenn sie sich nicht friedlich verhielten?

Wieland: Ich gehe davon aus, dass die Versorger sich dieser Gefahr sehr wohl bewusst sind. Es gibt kaum einen Wirtschaftszweig, der so sehr "auf dem Schoß der Regierung sitzt" wie die Kernkraftbetreiber. Und bisher haben diese sich immer bemüht, mit den ihnen eigentlich wohl gesonnenen Regierungen zu einem Ausgleich zu kommen, um damit Schlimmeres abzuwenden.

LTO: Es ist auffällig, dass es mittlerweile nur noch um die vorläufige Abschaltung der sieben vor 1980 in Betrieb genommenen Meiler geht. Diese wird mittlerweile als "Moratorium" deklariert. Am Montag dieser Woche hingegen wurde das von Angela Merkel ausgerufene "Moratorium" noch gleich gesetzt mit einer Aussetzung der Laufzeitverlängerung, die Schwarz-Gelb erst Ende vergangenen Jahres beschlossen hat.

Wieland: Exakt so verstehe ich das auch. Der Begriff des "Moratoriums" wird weiterhin verwendet. Allerdings soll er nun offenbar etwas anderes bedeuten, nämlich für die dreimonatige vorläufige Abschaltung der AKW zum Zwecke der Überprüfung stehen - und nicht mehr für die zum Beginn der Woche angekündigte "Aussetzung der Laufzeitverlängerung".

"Ich weiß auch nicht genau, was eine Aussetzung der Laufzeitverlängerung sein soll"

LTO: Merkels Sprecher Steffen Seibert hat zwischenzeitlich erklärt, es sei nicht richtig, dass die Laufzeitverlängerung ausgesetzt werde – und damit Merkels eindeutige Worte korrigiert. Was hat Merkel am Montag überhaupt gemeint, als sie erklärte, sie werde die Laufzeitverlängerung aussetzen?

Wieland: Das weiß ich auch nicht so genau. Ich habe über diese Aussage auch länger nachgedacht. Die einzige Möglichkeit, sie mit Inhalt zu füllen, wäre wohl eine rechtstechnische. Die Laufzeitverlängerung ist über eine Erhöhung der Strommengen erfolgt. Diese gesetzliche Regelung, die die Strommengenerhöhung für die einzelnen Kraftwerke enthält, könnte man für drei Monate außer Kraft setzen. Das könnte der Gesetzgeber tun, er könnte ein Interimsgesetz erlassen: So weit in dem Laufzeitverlängerungsgesetz geregelt ist, dass die einzelnen Kraftwerke zusätzliche Strommengen erhalten, würde dieses Gesetz drei Monate lang außer Kraft gesetzt.

LTO: Wäre eine Aussetzung der Verlängerung nicht rein begrifflich die – wenn auch nur befristete – Wiederherstellung des vor der Verlängerung geltenden Zustandes? Hätte diese Aussetzung der Laufzeitverlängerung dann nicht konsequenterweise bedeuten müssen, dass die Meiler vom Netz genommen worden wären, die nach den ursprünglichen Ausstiegsplänen binnen der nächsten drei Monate, also bis Juni 2011 hätten abgeschaltet werden sollen?

Wieland: Völlig zutreffend. Und damit wäre wohl nur Neckarwestheim betroffen gewesen, der im Januar hätte abgeschaltet werden müssen. Allerdings wohlgemerkt endgültig abgeschaltet.

"Die Laufzeitverlängerung könnte nur per Gesetz ausgesetzt werden"

LTO: Und eine solche endgültige Abschaltung war ja wohl auch nach der Katastrophe in Japan zu keinem Zeitpunkt auch nur angedacht worden. Die gesamte, durchaus laut und energisch proklamierte "Aussetzung der Laufzeitverlängerung" hatte also – unabhängig von der Frage, ob sie rechtlich überhaupt möglich wäre – keinerlei Inhalt, sie bedeutete gar nichts?

Wieland: Richtig. Wenn man wirklich etwas hätte ändern wollen, hätte man die Betriebsgenehmigung für die sieben ältesten Kraftwerke unterbrechen können – auch per Gesetz. Aber das wäre etwas anderes gewesen und hätte mit der Laufzeitverlängerung oder eben ihrer Aussetzung gar nichts zu tun gehabt.

LTO: Die Frage erscheint schon fast absurd: Wenn man die Laufzeitverlängerung tatsächlich wie auch immer geartet hätte aussetzen wollen, hätte es dazu eines Gesetzes bedurft?

Wieland: Selbstverständlich. Das scheint sich ja nun auch bei der Regierung herum gesprochen zu haben. Es scheint wohl auch keiner meiner – zum Teil ja durchaus sehr meinungsstarken – Kollegen die zunächst von der Regierung eingenommene Position unterstützen zu wollen (lacht).

"An die Verlängerung kommt man nicht mehr ran"

LTO: Gäbe es nach den langen Diskussionen um die Zustimmungsbedürftigkeit der Laufzeitverlängerung nun eine Möglichkeit für die Bundesregierung, das bereits verkündete Gesetz auf irgendeine Art und Weise wieder zurück zu nehmen? Wenn nun, wie die Kanzlerin mehrfach betonte, eine "neue Situation" vorliegt, könnte auch Schwarz-Gelb sich nun – verkürzt gesagt - auf den Standpunkt stellen, dass die Verlängerung nicht rein quantitativer Natur war, mithin der Zustimmung des Bundesrates bedurft hätte und das Gesetz daher nicht wirksam zustande gekommen ist?

Wieland: Jede Laufzeitverlängerung ist eine Verlängerung der Bundesauftragsverwaltung. Sie verlängert damit die Eingriffsmöglichkeiten des Bundes in die Verwaltungsautonomie der Länder. Das geht nur mit Zustimmung des Bundesrates, dabei bleibe ich.

Ungeachtet dessen ist das Gesetz zur Verlängerung der AKW-Laufzeiten aber in Kraft getreten. Der Bundespräsident hat das Gesetz unterzeichnet und verkündet – das ist wie beim Skat: Was liegt, liegt. Da kommt man nicht mehr ran.

LTO: Herr Professor Wieland, wir danken Ihnen für dieses Interview.

Prof. Dr. Joachim Wieland, LL.M., ist Inhaber des Lehrstuhls für Öffentliches Recht, Finanz- und Steuerrecht an der Deutschen Hochschule für Verwaltungswissenschaften Speyer und hat dem Bundesumweltminister im Mai und Juni 2010 zwei Rechtsgutachten zur Zustimmungsbedürftigkeit eines Gesetzes über die Verlängerung der Laufzeit von Kernkraftwerken erstattet.

Das Interview führte Pia Lorenz.

 

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