Droht ein Handelskrieg mit den USA?: Erd­nuss­butter und Stahl

US-Präsident Donald Trump unterzeichnete am 8. März zwei Dekrete, mit denen er die Einfuhrzölle auf Stahl und Aluminium erhöhen will, und zwar auf 25 bzw. 10 Prozent. Wie er später twitterte, sei dies eine Antwort auf die "schrecklichen Barrieren und Zölle der EU auf US-Produkte". Die Dekrete sollen innerhalb von 15 Tagen, d.h. bis zum 23. März, in Kraft treten. Betroffen sind Einfuhren in die USA mit Ausnahme von solchen aus Mexiko und Kanada; Australien ist als weitere Ausnahme im Gespräch.

Doch wie begründet Trump die Erhebung der Zusatzzölle? Der Schutz der nationalen Sicherheit ist das zentrale Argument. Die Ratio: Inländische Stahlhersteller liefen Gefahr, den nationalen Bedarf insbesondere der Rüstungsindustrie nicht mehr decken zu können. Mithilfe der Zusatzzölle will Trump die US-Stahlhersteller revitalisieren. Die zunächst befristeten Ausnahmen für Mexiko und Kanada werden politisch an die andauernden Verhandlungen des NAFTA-Abkommens geknüpft. Mit Zugeständnissen könnten die beiden Nationen die Ausnahmen verlängern.

Am Montagnachmittag zeigte sich Trump bei Twitter gegenüber der EU gesprächsbereit. Diese Entwicklung schließt an die ergebnislosen Gespräche zwischen der EU-Handelskommissarin Cecilia Malmström und dem US-Handelsbeauftragten Robert Lighthizer vom 10. März an. Bei den neuen Gesprächen scheint es Trump aber primär um Zölle der EU "gegen" die USA zu gehen und nicht um eine Einigung bezüglich der diskutierten Zusatzzölle. Es bleibt abzuwarten, ob sich die Lage durch die Gespräche entspannen oder gar verschärfen wird.

Kritik von Handelspartnern und aus eigenen Reihen

Die großen Handelspartner der USA - die EU, China, Brasilien, Kanada, Frankreich und Deutschland - verurteilten die angekündigten Zusatzzölle geschlossen. WTO-Chef Roberto Azevêdo warnt davor, die Handelsgrenzen zu schließen und befürchtet gar einen Handelskrieg. Selbst aus den eigenen Reihen wird Trump scharf kritisiert, so von Paul Ryan, dem republikanischen Vorsitzenden des Repräsentantenhauses. Er bat Trump, auf die Zölle zu verzichten.

Trump selbst bezeichnet das Verhalten anderer Nationen oft als "unfair" und die Deals mit ihnen als "schlecht". Tatsächlich erheben die USA und die EU unterschiedliche Einfuhrzölle. So liegt etwa der Zollsatz für die Einfuhr von Pkw aus den USA in die EU mit zehn Prozent höher als in die entgegengesetzte Richtung (2,5 Prozent); bei Pick-Ups und Lkw ist das Verhältnis jedoch umgekehrt. Hier erheben die USA 25 Prozent, die EU rund 14 Prozent.

Insgesamt sind die Zölle der EU vergleichsweise ausgeglichen, während die USA, aus historischen oder politischen Gründen, für einzelne Produkte teilweise Spitzenwerte aufrufen. So werden auf Erdnüsse etwa 164 Prozent fällig, auf Schuhe immerhin noch 48 Prozent.

Verstoßen die Zusatzzölle gegen WTO-Regeln?

Vor allem mit Blick auf die angeführte Begründung, die nationale Sicherheit sei gefährdet, könnten die geplanten Zusatzzölle gegen die WTO-Regeln verstoßen. International steht ohnehin der Vorwurf im Raum, diese Begründung werde vorgeschoben: Tatsächlich gehe es um rein wirtschaftliche Interessen; die Zölle seien letztlich verdeckte Schutzzölle. Bereits die Ausnahmen für die Nachbarstaaten Mexiko und Kanada belegten, dass es nicht um die nationale Sicherheit gehe.

Zölle als Maßnahme zum Schutz der nationalen Sicherheit erlaubt das allgemeine Zoll- und Handelsabkommen (General Agreement on Tariffs and Trade, GATT) in Artikel XXI. Sofern andere Nationen die Legalität der Zusatzzölle bei der WTO hinterfragen, würden sich die USA vermutlich auf diese Vorschrift berufen. Die WTO würde sich voraussichtlich schwer damit tun, diese Begründung der USA abzulehnen.

Fraglich ist insbesondere, ob auf der Grundlage völkerrechtlicher Auslegungsgrundsätze im Hinblick auf die Souveränität der WTO-Mitglieder das Kriterium der nationalen Sicherheit überhaupt überprüft werden kann. Der Wortlaut des Artikel XXI legt nahe, dass die Beurteilung der nationalen Sicherheit bei dem Staat liegt, der die Maßnahmen erlässt. Andererseits birgt eine solche Auslegung die Gefahr, dass die WTO-Regeln ausgehöhlt werden. Es muss Handelspartnern grundsätzlich möglich sein, Gegenmaßnahmen zu ergreifen.

Schwaches Argument, aber wohl keine Sanktionen

In einem Handelsstreit zwischen den USA und Nicaragua sah sich die WTO im Jahr 1985 nicht im Stande zu überprüfen, ob die damaligen Maßnahmen der USA von Artikel XXI gedeckt waren. Eine tiefere Prüfung und das Verhängen von Sanktionen gegen die aktuellen Maßnahmen scheinen daher unwahrscheinlich, auch wenn die nationale Sicherheit nur eine schwache Argumentationsbasis liefern kann.

Die Ausführungen in den aktuellen Dekreten sind in dieser Hinsicht nicht wirklich überzeugend und halten bereits einer oberflächlichen Prüfung nicht durchweg Stand. Beispielsweise gibt das US-Verteidigungsministerium selbst an, nur auf ca. drei Prozent der US-Stahlproduktion zurückzugreifen; hierauf hat bereits die EU-Kommission dieser Tage hingewiesen.

Stellten die USA tatsächlich auf Artikel XXI ab, könnte dies künftig anderen Nationen Tür und Tor öffnen, mit der gleichen Begründung ähnliche Maßnahmen zu ergreifen. Diese Entwicklung wäre für die WTO und ihre Zielsetzung wohl fatal.

Wären Gegenmaßnahmen der EU überhaupt legal?

Mögliche Vergeltungsmaßnahmen durch die EU stellte Kommissionspräsident Jean-Claude Juncker rasch nach Bekanntwerden der anstehenden Zollverschärfungen in Aussicht. Zusatzzölle für typische US-Produkte wie Blue Jeans und Erdnussbutter werden diskutiert. Im Fokus stehen insbesondere Produkte, die für US-Politiker im Dunstkreise Trumps von Bedeutung sind, beispielsweise Motorräder der Marke Harley Davidson, die im republikanisch regierten Wisconsin beheimatet ist.

Ob solche Maßnahmen seitens der EU legal sind, lässt sich durchaus hinterfragen aber noch nicht abschließend bewerten, zumal noch keine Maßnahmen getroffen wurden. Die Regeln der WTO sehen Gegenmaßnahmen primär gegen Maßnahmen "zum allgemeinen Schutz" vor und nicht gegen Maßnahmen auf Grundlage des Artikel XXI. Die EU will die erlassenen Zusatzzölle deshalb als verdeckte Schutzzölle bewertet wissen.

Wer aber entscheidet, ob es sich um Maßnahmen zum allgemeinen Schutz oder zum Schutz der nationalen Sicherheit handelt? Die WTO tut sich bei dieser Bewertung in der Regel schwer. Ordnet man die Maßnahmen als verdeckte Schutzzölle ein, findet sich die Rechtsgrundlage für Gegenmaßnahmen in Art. 8 des WTO Agreement on Safeguards. Demnach hätte die EU 90 Tage Zeit ihrerseits Maßnahmen zu ergreifen.

Die in Artikel 8.3 genannte Anwendungssperre der Gegenmaßnahmen für drei Jahre gilt dabei nur, wenn die ursprüngliche Maßnahme als Reaktion auf absolute Importerhöhungen erfolgt ist. Das wäre für die USA im vorliegenden Fall wohl schwer zu begründen.

Kommt der transatlantische Handelskrieg?

Eine Eskalation durch die EU – zurzeit wohl nicht angestrebt – könnte zu einer Reihe von Gegenmaßnahmen führen. Weitere Zollerhöhungen durch die USA sind eine naheliegende Antwort. Diese drohende Abwärtsspirale gegenseitiger Handelsbeschränkungen und Zollverschärfungen verspricht nur wenig Erfolg und birgt letztlich die Gefahr, in einem gegenseitigen Aufschaukeln der Weltmächte zu gipfeln.

Nicht ohne Grund pocht die Mehrheit der internationalen Handelspartner auf einen Dialog mit den USA und will einen Handelskrieg verhindern. Mit den Worten des WTO-Generaldirektors Roberto Azevêdo wäre ein solcher schließlich "im Interesse von Niemandem."

Die Geschichte zeigt: Strafzölle schaden allen

Wie so häufig lohnt sich ein Blick in die Geschichte. Bereits in den 1930er Jahren führte eine Eskalationsspirale von Maßnahmen und Gegenmaßnahmen zwischen den USA und Europa zu einer Katastrophe im Welthandel. Damals führten die USA über 20.000 Zölle ein. Europa reagierte im Gegenzug ebenfalls mit höheren Zöllen. Es folgten Abwertungen und schließlich sogar die Ablösung vom Goldstandard. Aus der Rezession wurde die große Depression.

Ein jüngeres Beispiel: Der damalige US-Präsident George W. Bush erließ im Jahr 2002 Zusatzzölle auf Stahl- und Aluminiumimporte, mit dem Ziel, den maroden Stahlsektor zu schützen. Die internationalen Handelspartner reagierten ähnlich, wie sie es heute tun oder androhen: Die EU und andere Staaten reichten Klage bei der WTO ein und drohten mit Gegenmaßnahmen. Die Folgen der US-Maßnahmen waren für die heimische Wirtschaft fatal. Die Autobauer bekamen schnell höhere Materialpreise zu spüren und der Dollar-Kurs brach ein. Anderthalb Jahre nach ihrer Einführung erklärte die WTO die Zölle für unzulässig. Somit war der Weg für mögliche Sanktionen frei und Bush gab nach, indem er die meisten Zölle aufhob. Der Handelsstreit ging damals recht glimpflich aus und der Handel normalisierte sich schnell wieder.

Diplomatie statt Eskalation

Wie die aktuellen Entwicklungen ausgehen, ist derzeit offen.

Die Rechte und Interessen der EU müssen geschützt werden. Eine  Beschwerde bei der WTO ist in jedem Fall zu erwägen. Genau für solche Fälle existiert die Organisation.
Aktive Gegenmaßnahmen sollten rechtlich geprüft und im Anschluss richtig kalibriert und gezielt eingesetzt werden, um die Gefahr einer Eskalationsspirale möglichst gering zu halten.

Eine schnelle diplomatische Lösung ist vorzugswürdig. Das eigentliche Problem besteht nämlich nicht zwischen den USA und der EU, sondern zwischen den USA und den Ländern im Asiatisch-Pazifischen Raum. Daher ist ein Schulterschluss mit den USA anzustreben. Allerdings würde eine abschließende Klärung der für künftige internationale Handelsbeziehungen spannenden juristischen Fragen damit wohl zunächst aufgeschoben werden.

Die Autorin Anahita Thoms ist Partnerin im Bereich Außenwirtschaftsrecht und Compliance bei Baker McKenzie.

Der Autor Matthias Jannausch ist dort Associate im Bereich Kartellrecht.