Polnischer Bürgerrechtsbeauftragter muss gehen: Ein Kri­tiker weniger?

Der polnische Beauftragte für Bürgerrechte Adam Bodnar muss sein Amt aufgeben. Eigentlich endete seine Amtszeit ohnehin schon im September 2020. Ein Nachfolger ist indes noch immer nicht gefunden. Eine einfachgesetzliche Vorschrift aus dem polnischen Recht sieht eigentlich vor, dass der Vorgänger bis zur Neubesetzung im Amt bleibt.

Am 15. April 2021 entschied dann aber das polnische Verfassungsgericht (Trybunał Konstytucyjny, kurz TK), dass diese Norm verfassungswidrig und daher nichtig sei. Der Gesetzgeber habe nun drei Monate Zeit, um legislatorisch tätig zu werden und für klare Verhältnisse zu sorgen. Was keiner weitere Klärung bedarf: Bodnar war dem PiS-Vorsitzenden Jarosław Kaczyński seit langem ein Dorn im Auge.

Der Bürgerrechtsbeauftrage in Polen: sogar ein Verfassungsorgan

Der Beauftragte für Bürgerrechte (Rzecznik Praw Obywatelskich, kurz RPO) ist ein vom Parlament bestimmtes Verfassungsorgan und seit 1988 zentrale Anlaufstelle für den Schutz vor dem Missbrauch öffentlicher Gewalt, vor allem für die Mittellosen und Unselbstständigen. Der RPO interveniert in Verfahren gegen die Republik Polen und gibt umfassende Stellungnahmen ab, die nicht selten zu progressiv sind für die rechtskonservative Regierung. Wer den Job ernst nimmt, kann sich viele Feinde machen.

In der Bevölkerung darf der RPO auf einen großen Vertrauensvorschuss zurückgreifen und gilt gemeinhin nicht als typischer Politiker. Von der Wählerschaft und anderen Verfassungsorganen unabhängig, steht er gewissermaßen über den Parteiinteressen. Amtsinhaber waren bisher namhafte Rechtswissenschaftler, die ihr Lebenswerk der Rechtsstaatlichkeit und dem Schutz freiheitlich demokratischer Grundrechte widmeten. Die Anzahl der eingegangenen Meldungen von Bürgerinnen und Bürgern beim RPO kann als Indikator für die Qualität des Staates angesehen werden: Mit 72.428 Verfahren verzeichnete der RPO 2020 einen Zuwachs um 20 Prozent im Vergleich zum Vorjahr.

Vorschrift zum Interims-RPO verfassungswidrig?

Rechte und Pflichten des RPO ergeben sich aus Art. 208 bis Art. 212 der polnischen Verfassung sowie aus dem RPO-Gesetz, auf das die Verfassung verweist. Während Art. 209 Abs. 1 der Verfassung die Amtszeit auf 5 Jahre bestimmt, will Art. 3 Abs. 6 des RPO-Gesetzes verhindern, dass das Amt bis zur Neubesetzung vakant bleibt. Das Prinzip „der eine kommt, der andere geht“ soll nahtlose Amtskontinuität sicherstellen und einen fortwährenden Bürger- und Menschenrechtsschutz gewährleisten.

Das TK hält die Vorschrift aus dem RPO-Gesetz aber nun für verfassungswidrig. In der mündlichen Begründung verwies das TK – auf den ersten Blick nachvollziehbar – auf die Normenhierarchie: Verfassung sticht Gesetz. Zudem kenne die Verfassung keinen Interims-RPO, nach fünf Jahren sei Schluss. Deshalb dehne das RPO-Gesetz die Amtszeit unzulässig aus.

Diese streng rechtsformalistische Argumentationsweise ist paradigmatisch für das PiS-reformierte Verfassungsgericht. Unter dem Vorsitz von Julia Przyłębska, Ehefrau des polnischen Botschafters in Deutschland, wird die Verfassung wie ein Schema zur Staatsorganisation behandelt und nicht als richtungsweisende Werteordnung einer Gesellschaft. Obwohl Verfassungen beides sind, ist es Aufgabe des TK – insoweit vergleichbar mit dem Bundesverfassungsgericht – nach Lösungen zu suchen, die über den bloßen Wortlaut einer Vorschrift hinausgehen, denn lesen können auch Nichtjuristen. Außerdem soll es das polnische Grundgesetz im Lichte seiner Prinzipien wie Rechtsstaatlichkeit und Demokratie auslegen. Und genau das will das TK in seiner Entscheidung getan haben.

Bisher hat jeder "alte" Bürgerbeauftragte bis zur Neubesetzung weitergemacht

Freilich nicht die Sorge um ein gesundes Verfassungsleben war hier tatsächlich ausschlaggebend. Bis auf eine Ausnahme – dort waren u.a. der RPO und der damalige Staatspräsident Lech Kaczyński bei einem Flugzeugabsturz umgekommen – übte bisher jeder Beauftragte sein Amt über die Fünf-Jahres-Grenze bis zur Neubesetzung aus.

Nicht nur Politologen wissen, dass ein „Rechtsstaat“ viele Gesichter haben kann. In dem einen Rechtsstaat erfüllt das Recht einen Selbstzweck; dessen Schutz dient vor allem der Integrität der Rechtsordnung, die in einem solchen System paradoxerweise meist selbst eine Barriere zur Rechtsverwirklichung darstellt. In dem anderen soll das Recht den Einzelnen schützen, aber gleichzeitig auch dem Gemeinwohl dienen, dessen Förderung öffentliche Stellen im Rahmen der gesetzlichen Vorgaben gewährleisten. Der PiS-Rechtsstaat neigt immer mehr zur ersten Variante.

Bodnar gilt als einer der schärfsten und wirksamsten Regierungskritiker. Seine öffentlichen Auftritte sind sachlich und gut vorbereitet und er genießt auch im Ausland eine hohe Anerkennung. Die PiS-Führung hingegen musste häufig harsche Kritik einstecken. Deshalb sehen in ihm nicht alle das Ideal eines Staatsdieners. Für Regierungspolitiker ist er Handlanger der Opposition und ewiger Störenfried, der auf Kleinigkeiten herumreitet, um dem Ansehen Polens zu schaden.

Bodnar intervenierte zum Schutz der Pressefreiheit

Zuletzt intervenierte Bodnar beim Kauf des Medienkonglomerats "Polska Press" durch den staatlichen Ölgiganten "PKN Orlen". Nach öffentlich geäußerten Bedenken gegen das Geschäft erwirkte er im gerichtlichen Eilverfahren einen vorläufigen Transaktionsstopp. Die einst zum Portfolio der deutschen Verlagsgruppe Passau gehörende „Polska Press“ verlegt eine Reihe führender regionaler Zeitungen, die nun verstaatlicht werden sollen.

Anfang des Jahres sorgte diese Transaktion östlich der Oder für eine hitzige Debatte. Kritiker befürchten eine politisch motivierte Ingerenz in die Redaktionsarbeit und sehen die Pressenfreiheit gefährdet. Orlen-Chef Daniel Obajtek, um den sich seit Jahren Korruptionsvorwürfe noch aus Zeiten als unbekannter Kommunalpolitiker ranken, hält die Übernahme für eine Selbstverständlichkeit: Polnische Medien gehörten in polnische Hände, was sogar zu mehr Pressefreiheit führe. Auch das für die Transaktionskontrolle zuständige Amt für Wettbewerbs- und Verbraucherschutz (Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów) hat keine Bedenken gegen die Verstaatlichung und wirft dem im Eilverfahren befassten Gericht fehlende Unparteilichkeit vor.

So einfach ist die Sache allerdings nicht. Unabhängig von der Pressefreiheit erscheint die Investition in schwächelnde Printmedien aus unternehmerischer Sicht fragwürdig, zumal der Ölkonzern zuvor nichts mit der Branche zu tun hatte. Im öffentlichen Rundfunk hat es zuletzt einige politisch motivierte Personalentscheidungen gegeben. Auch für die Regionalzeitungen besteht die Gefahr einer Zensur. Bedenkt man, dass die Kernwählerschaft der PiS grundsätzlich in kleineren bis mittelgroßen Städten beheimatet ist und ein höheres Durchschnittsalter aufweist, also genau die Zielgruppe der Regionalzeitungen bildet, ist die Transaktion jedenfalls aus politisch-taktischen Gründen durchaus nachvollziehbar.

Wie es weitergeht

Das Büro des RPO verfügt über einen weitläufigen Verwaltungsunterbau mit Vertretungen in mehreren polnischen Städten. Bodnars Ende bedeutet nicht das Ende des Verfassungsorgans. Dieses wird weiterhin neue Vorgänge aufnehmen und Verfahren gegen öffentliche Stellen führen, auch wenn das Amt lange Zeit unbesetzt bleiben wird, weil sich das polnische Parlament, bestehend aus Sejm und Senat, in dem die Opposition eine leichte Mehrheit hat, nicht auf einen Nachfolger einigen kann.

Ohne couragierten Whistleblower an der Spitze, der Bodnar nolens volens war, hängt die Wirksamkeit der Bürgerrechtsvertretung nun ausschließlich von der Bereitschaft einzelner Mitarbeitender ab, der Regierung genau auf die Finger zu schauen und Missstände laut zu identifizieren. Denn das Bodnar-Urteil, das entgegen der unter PiS üblich gewordenen Verzögerungspraxis noch am Tag der Verkündung veröffentlicht wurde, ist eine Warnung an alle politischen Gegner.

Der Autor Dr. Oscar Szerkus ist Rechtsanwalt bei der Sozietät Gentz und Partner in Berlin. Er ist auf das Gesellschaftsrecht und das Erbrecht, jeweils mit polnischem Einschlag, spezialisiert.