Vorausgefüllte Steuererklärung: Poten­zial für ein Erfolgs­mo­dell

Bereits im Koalitionsvertrag zwischen CDU/CSU und FDP wurde dieses Ziel formuliert und ist trotz seines bemerkenswerten Potentials in der Öffentlichkeit bislang auf nicht besonders große Begeisterung gestoßen. So zeigte sich in einer Umfrage des Bundes der Steuerzahler die Mehrheit der Befragten überaus skeptisch gegenüber den Plänen.

Um sie richtig einordnen zu können, sollte man sich zunächst im Klaren darüber sein, dass die vorausgefüllte Steuererklärung (VaSt) in vielen anderen Staaten bereits seit Jahren ein kaum mehr wegzudenkender Bestandteil eines modernen, besonders bürgerfreundlichen und kostensparenden Verfahrens zur Steuerfestsetzung ist.

Erste Versuche mit vorausgefüllten Steuerklärungen gehen zurück auf das Jahr 1988. Vorreiter waren die skandinavischen Länder, allen voran Dänemark. Heute sind es unter anderem Belgien, Estland, Finnland, Frankreich, Island, die Niederlande, Norwegen, Portugal, Schweden, Slowenien und Spanien, die die Steuererklärung mit Besteuerungsgrundlagen und den persönlichen Daten des Steuerpflichtigen vorausfüllen und überwiegend elektronisch, zum Teil aber auch in Papierform bereitstellen.

Außerhalb Europas bieten unter anderem Australien, Chile und Südafrika ihren Bürgern diesen Service: Der Steuerpflichtige muss bestimmte Steuerdaten nur noch als richtig bestätigen, die zuvor den Finanzbehörden auf der Grundlage eines umfassenden gesetzlichen Mitteilungssystems von dritter Seite mitgeteilt wurden.

Erfolgsquote: Keine Korrektur in bis zu 70 Prozent der Fälle

Die Erfolgsquote der vorausgefüllten Steuerklärungen ist in den meisten Ländern überwältigend. Teilweise werden über 70 Prozent der verschickten Erklärungen ohne jede Korrektur eingereicht.

Aus der Komplexität des deutschen Steuerrechts kann nicht gefolgert werden, dass eine vergleichbare Erfolgsquote in Deutschland – zumindest langfristig – ausgeschlossen ist. Denn das ideale Modell der vorausgefüllten Steuerklärung setzt nicht nur bei den Einnahmen an, sondern auch die Werbungskosten und sonstigen abzugsfähigen Ausgaben werden in vielen Ländern bereits zu Gunsten des Steuerbürgers vorausgefüllt.

In Dänemark ist man beispielsweise im Jahr 2006 dazu übergegangen, dass die Finanzbehörden die Aufwendungen eines Arbeitnehmers für seine Fahrten zwischen Wohnung und Arbeitsstätte auf der Grundlage von Informationen vorausfüllen, die vom Arbeitgeber mitgeteilt wurden.

Vorausgefüllte Steuererklärungen, die ohne Änderungen eingereicht werden, und Steuererstattungen schließen sich also keinesfalls aus.

Selbst in einer Übergangsphase auf dem Weg hin zu einem idealen System, wenn noch nicht alle Abzugsposten vorausgefüllt werden, wird der Fiskus nicht ungerechtfertigt profitieren. Es darf erwartet werden, dass im Zug der Einführung des neuen Erklärungsmodells intensiv über seine Möglichkeiten und Grenzen informiert wird. Auch eine kontextsensitive Hilfe im elektronischen Eingabeformular sollte sicherstellen, dass kein Steuerbürger versehentlich eine vorausgefüllte Steuerklärung einreicht, ohne tatsächlich entstandene Werbungskosten geltend zu machen, die über den Freibetrag hinausgehen.

Zustimmung per SMS

Technisch ist das Verfahren im Zusammenhang mit der vorausgefüllten Steuerklärung in vielen Ländern auf dem neuesten Stand. In Schweden kann die uneingeschränkte Zustimmung zur vorausgefüllten Erklärung beispielsweise per SMS erklärt werden. In Dänemark muss man auf eine in allen Punkten richtige vorausgefüllte Steuererklärung überhaupt nicht reagieren. Das Schweigen gilt vielmehr als Abgabe der Erklärung mit dem vorausgefüllten Inhalt. Gleiches gilt in Norwegen, wo die vorausgefüllte Steuererklärung zusätzlich noch ganz individuell auf die besonderen Verhältnisse des jeweiligen Steuerpflichtigen zugeschnitten ist.

Der gegenwärtige Stand in den genannten Ländern ist das Ergebnis einer schrittweisen Entwicklung, die mit großem Interesse von der OECD und IOTA mit entsprechenden Berichten und Analysen begleitet wurde. Bei der Einführung der vorausgefüllten Steuererklärung in Deutschland kann somit von den Erfahrungen der europäischen Nachbarn profitiert werden.

Interessant ist aber auch, dass trotz der bereits vorhandenen verschiedenen Modelle auch noch erheblicher Raum für grundlegende Weiterentwicklungen besteht.

So wurde die Lohnsteuerkarte auf Papier in Deutschland zwar gerade abgeschafft. Die Einführung einer Werbungskostenkarte ist dagegen eine wirkliche Zukunftsvision. Eine solche Karte könnte von den Finanzämtern als Scheckkarte an die Arbeitnehmer ausgegeben und ihre Funktionsweise an andere Kunden- und Kreditkarten angelehnt werden. Bei beruflich veranlassten Aufwendungen könnte der Steuerpflichtige die Werbungskostenkarte zum Einsatz bringen und so die Art des erworbenen Artikels oder der Dienstleistung samt Höhe der Ausgaben elektronisch an die zuständige Finanzbehörde melden. Mit diesen freiwillig vom Steuerbürger übermittelten Daten wäre es dann möglich, in der vorausgefüllten Steuererklärung auch den Posten der Werbungskosten zuverlässig abzudecken. Erübrigen würde sich auf diese Weise auch das Aufbewahren und Einreichen von Belegen.

Vorteile für Amt und Bürger: Schnellere Abgabe, schnellere Bearbeitung

Selbst in ihrer einfachsten Ausgestaltung bietet die vorausgefüllte Steuererklärung den Vorteil, dass sich die Finanzämter mühsame Erfassungsarbeit und die Steuerpflichtigen lästigen Erklärungsaufwand ersparen.

Zusätzlich ergibt sich für die Finanzverwaltung die Möglichkeit, auf den Zeitpunkt der Abgabe der Steuererklärung Einfluss zu nehmen. Gegenwärtig versucht man mit unterschiedlichen Maßnahmen auf das fristgerechte Erklärungsverhalten hinzuwirken. Wirklich erfolgreich war das Bemühen bisher nicht, da die Finanzämter immer noch mit der Bearbeitung von mindestens zwei laufenden Veranlagungszeiträumen befasst sind.

Ein problematischer Punkt im Zusammenhang mit der vorausgefüllten Steuerklärung betrifft die Frage der Verantwortlichkeit, wenn falsch vorausgefüllte Besteuerungsgrundlagen vom Steuerpflichtigen nicht korrigiert werden. Hier sollte man sich vor Augen halten, dass die vorausgefüllte Steuererklärung eine Hilfestellung ist. Mehr aber auch nicht. Wer einen Fehler in den vorausgefüllten Daten nicht berichtigt, ist dafür grundsätzlich voll verantwortlich. Dieses Bewusstsein für die Verantwortlichkeit kann dadurch geschaffen werden, dass man auf eine Abgabe der Erklärung durch Schweigen verzichtet und im elektronischen Formular jeder vorausgefüllte Betrag mit Hilfe einer Tick Box ausdrücklich als korrekt bestätigt werden muss.

Dass die vorausgefüllte Steuerklärung zu einer Welle von Steuerhinterziehungen führen wird, muss nicht befürchtet werden. Im Gegenteil: Es wird schwerer, erzielte Einnahmen vorsätzlich nicht zu erklären. Grundlage des Modells ist nämlich ein wirklich funktionierendes Mitteilungssystem, das der Finanzbehörde vollständige und richtige Daten zur Verfügung stellt. Hinzu kommt, dass eine Steuerhinterziehung nur begeht, wer zumindest bedingt vorsätzlich unrichtige oder unvollständige Angaben macht, nicht jedoch, wer berechtigterweise darauf vertraut, dass die übernommenen vorausgefüllten Besteuerungsgrundlagen richtig waren.

Datenschutz: Grundsätzliche Zweifel an der Verfassungsmäßigkeit

Das für den Erfolg der vorausgefüllten Steuererklärung notwendige und im Ansatz auch schon gesetzlich umgesetzte Mitteilungssystem ist wirklich ernstzunehmender Kritik ausgesetzt. An der Verfassungsmäßigkeit eines tragenden Elements dieses Systems, der Steueridentifikationsnummer (Steuer-ID), bestehen nämlich nach Ansicht des Finanzgerichts Köln erhebliche Zweifel. Die Vorschriften über die Steuer-ID greifen in den Schutzbereich des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung (Art. 2 Abs. 1 GG) ein und es ist fraglich, ob sich dieser Eingriff durch das Ziel rechtfertigen lässt, die Gleichmäßigkeit der Besteuerung sichern und das Besteuerungsverfahren vereinfachen zu wollen.

Letztlich wird das Bundesverfassungsgericht darüber entscheiden müssen, ob die mit der Steuer-ID und einem damit zusammenhängenden Mitteilungssystem verbundenen Gefahren für die freie Entfaltung der Persönlichkeit unverhältnismäßig groß sind.

Aber selbst dann, wenn sich die Steuer-ID als verfassungswidrig erweist, sollte die Verwirklichung der vorausgefüllten Steuererklärung nicht verworfen werden. Es sind auch andere Ausgestaltungen des Modells denkbar, bei denen kein zentral gespeicherter und mit der Gefahr des staatlichen Missbrauchs verbundener Datenbestand geschaffen wird. So wäre es beispielsweise möglich, dass die Mitteilungen von dritter Seite in einem bestimmten elektronischen Datei-Format unmittelbar an jeden interessierten Steuerpflichtigen erfolgen und der Steuerpflichtige die Dateien dann per Drag and Drop beim elektronischen Ausfüllen der Steuererklärung zu Hilfe nimmt.

In einem Zeitalter in dem der Stand der EDV und der Vernetzung so hoch entwickelt ist wie heute, wäre es geradezu fahrlässig keinen weiteren Schritt in die Zukunft zu gehen und am bisherigen Erklärungsmodell unverändert festzuhalten.

Großbritannien und die USA zögern noch

Die vorausgefüllte Steuererklärung ist so vielversprechend, dass sich neben Deutschland auch andere Länder mit komplexen Steuersystemen gegenwärtig mit dem Gedanken tragen sie einzuführen.

In Großbritannien beispielsweise hat eine parteiübergreifende, parlamentarische Arbeitsgruppe im Jahr 2009 ein Arbeitspapier zur vorausgefüllten Steuererklärung verfasst. Die mit dem Erklärungsmodell zweifelsfrei verbundene Entlastung des Steuerbürgers wurde aber erstaunlicherweise und entgegen den Erfahrungen in den skandinavischen Ländern als nicht so nennenswert eingestuft, um einen Eingriff in das bestehende britische Erklärungs- und Erhebungsverfahren (PAYE) zu rechtfertigen. Das letzte Wort scheint aber noch nicht gesprochen. Erst die weitere politische Diskussion wird ergeben, ob man tatsächlich auf eine vorausgefüllte Steuerklärung zu verzichten bereit ist.

In den USA stand die Einführung einer vorausgefüllten Steuererklärung auf Bundesebene – nach den guten Erfahrungen mit dem Simple Return in Kalifornien – schon auf dem Wahlprogramm von Präsident Barack Obama. Im April dieses Jahres wurde nun vom republikanischen Kongressabgeordneten Jim Cooper auch ein entsprechender Entwurf zur Änderung des Internal Revenue Code von 1986 eingebracht. Allem Anschein nach wird dieser Entwurf aber vor dem Ende der 111. Kongressperiode nicht weiter behandelt. Mit einer schnellen Verwirklichung der Vereinfachung ist damit nicht zu rechnen.

Es bleibt zu hoffen, dass in Deutschland die Pläne auch tatsächlich umgesetzt werden. Auf diese Weise würde der Anschluss an den hoch entwickelten Verfahrensstand in vielen europäischen Ländern hergestellt und den deutschen Bürgern eine wirklich wertvolle Vereinfachung des Steuerrechts an die Hand gegeben.

Der Autor Rolf Rothbächer, LL.M (Edinburgh) ist Regierungsrat in der bayerischen Finanzverwaltung und kämpft wie viele andere Bürger auch jedes Jahr beim Ausfüllen der Steuererklärung mit den (neuen) Formularen, Zahlen und Belegen. Der Beitrag gibt ausschließlich seine persönliche Auffassung wieder.