Sondernutzungsgebühren und Sammelwidersprüche: Google Street View und der Widerstand der Kommunen

Ausgangslage

Das Unternehmen Google Inc. fertigt bereits seit 2008 mit Kamerafahrzeugen Fotoaufnahmen von öffentlichen Straßen auch in Deutschland. Hierdurch wird dem Nutzer ein virtueller 360-Grad-Rundgang durch ausgewählte Städte ermöglicht. Die Aufnahmen erfolgen dabei im Rahmen des normalen Straßenverkehrs durch mehrere Einzelkameras, die auf den Dächern von Mittelklasse-PKWs in einer Höhe von etwa 3 - 4 m montiert sind.

Einige Kommunen (z.B. Bonn, Herne, Bergisch-Gladbach) haben nach dem Vorreiterbeispiel der Stadt Ratingen in Nordrhein-Westfalen dies als Sondernutzung eingestuft und verlangen nach eigens hierfür erlassenen Neuregelungen in ihren Satzungen von Google Sondernutzungsgebühren in Höhe von 20 bis 100 Euro pro fotografierten Straßenkilometer im Stadtgebiet. Zudem stellen Städte ihren Einwohnern Musterbriefe zur Verfügung, mit denen diese verlangen können, dass ihr Haus in Google Street View unkenntlich gemacht wird. Andere Städte gehen darüber hinaus und bieten ihren Einwohnern an, die Widersprüche zu sammeln und gebündelt an Google Inc. zu übersenden.

Muss Google Sondernutzungsgebühren zahlen?

Die kommunalen Zuständigkeiten für die Nutzung einer öffentlichen Straße sind in zweifacher Hinsicht gegeben. Zum einen kann das Landesrecht die Kommunen als Straßenverkehrsbehörden bestimmen und zum anderen besteht eine Zuständigkeit als Träger der Straßenbaulast für den Bau und die Unterhaltung von öffentlichen Straßen.

Die Sondernutzungsgebühren, die Google in Rechnung gestellt werden, basieren auf der Zuständigkeit der Kommunen als Straßenbaulastträger. Für die Zulässigkeit solcher Gebühren ist die Frage entscheidend, ob die Kamerafahrten zur Anfertigung der Straßenansichten noch von der Zweckbestimmung der öffentlichen Straße erfasst sind. Wäre dies der Fall, dann läge nach den landesrechtlichen Straßen- und Wegegesetzen ein genehmigungsfreier sogenannter Gemeingebrauch vor. Gemeingebrauch ist jedermann im Rahmen der Widmung und der verkehrsrechtlichen Vorschriften gestattet.

Dagegen liegt eine genehmigungspflichtige und kraft kommunaler Satzung gebührenpflichtige Sondernutzung vor, wenn die Straße zu anderen Zwecken als zum Verkehr genutzt wird. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist das Fahren auf einer Straße als Gemeingebrauch anzusehen, wenn der Zweck der Fahrt darin besteht, eine Ortsveränderung zum Personen- oder Güterverkehr durchzuführen. Allerdings sei es gleichgültig, aus welchen Motiven die erforderliche Ortsveränderung erfolge, so dass auch der Straßennutzer noch vom Gemeingebrauch umfasst sei, der planlos einen Wagen durch die Gemeinde lenke, da auch dieser eine Ortsveränderung zum Zwecke des Personenverkehrs anstrebe. Deshalb gehen Teile der Literatur und der Städte- und Gemeindebund NRW auch bei Kamerafahrten von Google Street View von einem grundsätzlich erlaubnisfreien Gemeingebrauch aus.

Der PKW als "fahrbares Stativ"

Eine konkrete gerichtliche Entscheidung zu den Kamerafahrten von Google Street View liegt derzeit nicht vor. Die Rechtsprechung hat sich aber bereits zu Fahrten aufgrund von Werbezwecken geäußert. Bei diesen steht nicht die Ortsveränderung zum Personen –oder Güterverkehr im Vordergrund. Nach Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts strebe derjenige, der nur deshalb am Straßenverkehr teilnehme, um seine Werbung zu betreiben, keine Ortsveränderung an, um sich selbst oder andere an eine andere Stelle zu transportieren. Vielmehr nehme dieser nur zu verkehrsfremden Zwecken zusätzlichen Verkehrsraum in Anspruch. Auch das Oberverwaltungsgericht NRW stellte hierzu beispielsweise fest, dass das Abstellen eines Kfz, das zur Werbung dient, eine gebührenpflichtige Sondernutzung ist.

Allerdings sind in der Rechtsprechung auch Urteile zu finden, die bei vergleichbarem Sachverhalt von einem Gemeingebrauch ausgehen. Besonders interessant ist eine im Jahre 1999 ergangene Entscheidung des Verwaltungsgerichts Karlsruhe zu Kamerafahrten zur Erstellung von Gebäudedatenbanken für Telefonverzeichnisse auf CD-ROM. Das Gericht ging hierbei nicht von einer Sondernutzung aus, da der Verkehr durch die seinerzeitigen Kamerafahrten nicht beeinträchtigt würde und die damaligen Fahrzeuge (Kleintransporter) sich dem äußeren Erscheinungsbild nach nicht wesentlich von den übrigen am Verkehr teilnehmenden Fahrzeugen unterscheiden würden.

Zumindest letzteres erscheint bei den Kamerafahrten für Google Street View sehr zweifelhaft, da aufgrund des Kameraaufbaus auf den Fahrzeugen – die eingesetzten Kameras befinden sich in einer Höhe von etwa 3-4 m über der Fahrbahn - diese sich wesentlich von anderen Fahrzeugen unterscheiden. Das Fahrzeug (Pkw) wird gewissermaßen als "fahrbares Stativ" genutzt. Deshalb ist im Übrigen auch ein Ablenkungseffekt für andere Verkehrsteilnehmer nicht auszuschließen.

Ein Gemeingebrauch läge auch dann nicht vor, wenn die Kamerafahrten gegen verkehrsrechtliche Vorschriften verstoßen würden. Allerdings gibt es keine generelle Hinweise auf aufnahmebedingt verkehrsbehindernde Langsamfahrten, geschweige denn auf ein Anhalten zum Zwecke des Fotografierens. Die Aufnahmefahrzeuge bewegen sich vielmehr in aller Regel mit normaler Geschwindigkeit im Verkehrsfluss und beeinträchtigen durch die Bildaufnahmen – bis auf den Ablenkungseffekt – regelmäßig nicht den Verkehr. Sofern im Einzelfall eine Verkehrsgefährdung vorliegt, kann natürlich die Straßenverkehrsbehörde einschreiten.

Mitwirkung der Kommunen bei Widersprüchen

Viele Kommunen stehen für ihre Einwohner als Ansprechpartner im Umgang mit "Google Street View" zur Verfügung. Sie bieten ihnen entsprechende Widerspruchsformulare auf den städtischen Homepages oder direkt im Rathaus an, da das Handeln von Google auch datenschutzrechtlich nach dem anwendbaren Bundesdatenschutzgesetz problematisch ist:

Derzeit werden von Google die meisten Abbildungen von Passanten und die amtlichen Kfz-Kennzeichen durch Verpixelung verzerrt. Die Abbildung einer Person mit durch Verpixelung verschleiertem Gesicht in einem Straßenbild lässt zwar grundsätzlich deren Bestimmung nicht zu, da eine Gebäudeabbildung eine Person auch unter Einbeziehung von Geokoordinaten in aller Regel nicht identifizieren kann. Allerdings können weitere Kriterien hinzutreten, die die abgebildete Person bestimmbar machen, wie zum Beispiel eine besondere Frisur, die Abbildung mit einem bestimmten Haustier oder die Abbildung vor dem eigenen Kfz, das besondere Merkmale aufweist, wie Farbe, Aufbauten etc.

Besonders groß ist die Gefahr der Wiedererkennung durch Verwandte oder Bekannte, die den Internetdienst Google Street View gezielt nach bestimmten Straßenansichten abrufen. Diese weiteren Kriterien können einzeln oder auch kombiniert zu einer Bestimmbarkeit einer Person führen. Datenschutzrechtlich problematisch ist zudem, dass trotz der Verpixelung ein unbearbeiteter Rohdatensatz verbleibt.

Vor diesem Hintergrund wenden sich vermehrt Einwohner an die Kommunalverwaltung und die Kommunalpolitik mit der Bitte um konkrete Hilfestellungen. Bei der Unterstützung der Kommune für ihre Einwohner sind jedoch datenschutz- und haftungsrechtliche Aspekte zu beachten:

Sammelwiderspruchsformulare, die zum Beispiel im Rathaus ausliegen und in die sich jeder Bürger eintragen kann, sind datenschutzrechtlich nicht unbedenklich, da jeder Bürger erkennt, wer Widerspruch eingelegt hat und für welches Grundstück von wem Widerspruch eingelegt wurde. Daher ist von einer Verwendung solcher Sammelwidersprüche abzuraten.

Die Mitwirkung der Gemeinden bei Einzelwidersprüchen ihrer Einwohner ist hingegen datenschutzrechtlich unbedenklich. Hierbei hat die Kommune allerdings zu beachten, dass ggf. mit der Weiterleitung der gesammelten Widersprüche ein erhöhter Personalaufwand auf Sie zukommt, zum Beispiel durch die Beantwortung von Bürgeranfragen zu dem Widerspruch, Nachfragen von Google bei mangelhaft ausgefülltem Widerspruch etc. Zudem sind Haftungsfragen zu beachten, etwa bei verspäteter Weiterreichung des Widerspruchs.

Fazit

Die rechtlichen Möglichkeiten der Kommunen bei einem etwaigen Vorgehen gegen den Fotodienst Google Street View sind aufgrund der begrenzten Zuständigkeiten beschränkt. Letztlich ist vor allem der Bundesgesetzgeber gefragt, ob er den Handlungsrahmen von Google Street View einschränkt und die Abwehrrechte der Bürger stärkt. Der Bundesrat hat am 9.7.2010 hierzu einen ersten Gesetzesentwurf beschlossen.

Der Autor Prof. Dr. Frank Bätge ist Hochschullehrer an der Fachhochschule für öffentliche Verwaltung sowie Lehrbeauftragter an der Deutschen Hochschule für Verwaltungswissenschaften Speyer und der NRW School of Governance.