Brandenburger Paritätsgesetz: Schritt zur gleich­be­rech­tigten demo­k­ra­ti­schen Teil­habe

Das verfassungsrechtlich umstrittene Brandenburger Paritätsgesetz verpflichtet alle Parteien, die an der Landtagswahl 2024 teilnehmen wollen, zur Aufstellung paritätischer Kandidatenlisten – also abwechselnd Frau-Mann oder umgekehrt. Das Gesetz reagiert damit auf einen demokratischen Missstand: Hundert Jahre nach Einführung des Frauenwahlrechts, mit dem Frauen als hälftiger Teil des Volkes und Souveräns sichtbar wurden, fehlt es immer noch an ihrer gleichberechtigten demokratischen Teilhabe. 

Symptomatisch ist die geringe Zahl der Parlamentarierinnen. Nur 30,9 Prozent der Abgeordneten des Bundestages sind Frauen – so wenig wie seit 20 Jahren nicht. Wahlberechtigt waren 61,5 Millionen Deutsche, davon 31,7 Millionen Bürgerinnen, also 51,5 Prozent des wahlberechtigten Volkes. Ähnlich sieht es in den 16 Landtagen aus: Im Schnitt finden sich darin nur rund 30 Prozent Frauen. In Brandenburg sind Frauen seit 1990 unterrepräsentiert - ihr Anteil an der wahlberechtigten Bevölkerung liegt bei gut 51 Prozent, der Anteil der Parlamentarierinnen aber nur bei 38,6 Prozent.

Kernproblem: Passives Wahlrecht von Frauen

Als Kernproblem erweist sich das passive Wahlrecht von Frauen nach Art. 38 I Grundgesetz (GG). Es geht um das verfassungsrechtlich verbürgte Recht von Frauen, in gleichem Maß wie Männer nominiert werden zu können – es geht um die tatsächliche Chancengleichheit von Kandidatinnen (Art. 38 Abs. I, Art, 3 Abs. II GG). Daran fehlt es, vor allem in "traditionellen" Parteien, die von Männern dominiert werden. Die Statistik zeigt, dass Frauen viel seltener von Parteien nominiert werden als Männer. Unter den 4.828 nominierten Personen bei der Bundestagswahl 2017 finden sich gerade einmal 29 Prozent Frauen. Ihr Anteil an den Direktkandidaturen liegt bei 25 Prozent. Erstaunlich, dass es trotzdem fast 31 Prozent Frauen in den Bundestag geschafft haben. Schließlich können nicht vorhandene Kandidatinnen vom Volk, das auf die personelle Vorauswahl durch die Parteien keinen Einfluss hat, auch nicht gewählt werden.

Die Zahlen sprechen dafür, dass die internen Nominierungsverfahren ohne paritätische Steuerung dazu führen, überproportional viele Kandidaten zu nominieren, unter Verzicht auf Kandidatinnen – also für eine strukturelle Bevorzugung von Kandidaten und eine strukturelle Benachteiligung, Diskriminierung, von Kandidatinnen. Vor allem in den männerdominierten Parteien (CSU, CDU, FDP) gibt es seit Jahren faktische Männerquoten von mehr als 80 Prozent. Die AfD reiht sich hier ein. Durch die Bevorzugung von Männern wird das passive Wahlrecht von Frauen missachtet. Es fehlt an Chancengleichheit. Das Bundesverfassungsgericht (BVerfG) spricht deshalb von einer "strukturellen Benachteiligung von Frauen in der Politik" (Urt. v. 1.04.2015, Az. 2 BvR 3058/1).

Im geltenden Wahlrecht fehlen Regelungen, die das passive Wahlrecht von Frauen, die tatsächliche Chancengleichheit von Kandidatinnen, herstellen und sichern – so wie es Art. 38 Abs. 1 S. 1 und Art. 3 Abs. 2 GG fordern. Das Brandenburger Parité-Gesetz setzt hier an. Es dient der Durchsetzung der Chancengleichheit von Kandidatinnen und Kandidaten aller Parteien in Bezug auf Kandidatenlisten. Es fehlt jedoch noch eine Regelung für Direktmandate (Wahlkreise). Ein entsprechender Vorschlag der Grünen wurde leider im Parité-Gesetz nicht aufgegriffen.

Paritätische Steuerung durch Satzungsrecht nicht ausreichend

Zwar finden sich paritätische Regelungen für die Nominierung von Kandidatenlisten bereits in den Statuten der Parteien Bündnis 90/Grüne, Die Linke und SPD.  Diesen drei Parteien ist es zu verdanken, dass der Anteil weiblicher Abgeordneter im Bundestag seit 1998 zumindest bei etwa 30 Prozent stagniert. Die Satzungsregelungen reichen jedoch nicht aus, um die strukturelle Benachteiligung von Frauen in der Politik zu beenden.

Aktuell wird das Volk in Gestalt der wahlberechtigten Bürgerinnen mit seinen gesellschaftspolitischen Perspektiven und Interessen nicht angemessen in den Parlamenten repräsentiert und "gespiegelt". Den Bürgerinnen fehlt die Möglichkeit, auf staatliche Entscheidungen effektiv Einfluss zu nehmen. Das ist ein verfassungsrechtliches Problem. Denn das Demokratiegebot nach Art. 20 GG fordert eben diese die "effektive Einflussnahme" des (Wahl-)Volkes, um die demokratische Legitimation zwischen Bürgerinnen, Bürgern und Staatsgewalt zu vermitteln. Anderenfalls fehlt es an der demokratischen Legitimation. Dass das Volk erkennbar aus Bürgerinnen und Bürgern besteht und die Bürgerinnen in der Demokratie nicht weniger wichtig sind als die Bürger, hat das BVerfG jüngst im "NPD-Urteil" deutlich gemacht: "Unverzichtbar für ein demokratisches System sind die Möglichkeit gleichberechtigter Teilnahme aller Bürgerinnen und Bürger am Prozess der politischen Willensbildung und die Rückbindung der Ausübung der Staatsgewalt an das Volk."

Bestehen Parlamente überwiegend aus männlichen Abgeordneten, überwiegt der "männliche Blick" in der Gesetzgebung. Immer wieder hat der Gesetzgeber in dieser "Besetzung" Regelungen zu Lasten von Frauen getroffen, die später wegen "mittelbarer Diskriminierung" vom BVerfG für verfassungswidrig erklärt werden. Daran wird sich erst etwas ändern, wenn der "männliche Blick" durch einen ebenso starken "weiblichen Blick" ergänzt wird. Erst dann bestimmt ein "gleichberechtigter Blick" die Politik. Dafür ist ein paritätischer Anteil von Parlamentarierinnen und Parlamentariern erforderlich.

Verfassungsrechtliche Zulässigkeit und Gebotenheit

Die Verfassung steht einem paritätischen Wahlrecht nicht entgegen. Bedenken in Bezug auf die Parteienfreiheit, Art. 21 GG, und die Wahlrechtsgrundsätze, Art. 38 Abs. 1 GG, sind unbegründet. Weder die Parteienfreiheit noch die Wahlrechtsgrundsätze unterliegen einem absoluten Eingriffs- bzw. Differenzierungsverbot. Die an die Rechtfertigung zu stellenden Anforderungen laufen letztlich auf eine Interessenabwägung im Rahmen der Verhältnismäßigkeitsprüfung bzw. eine Abwägung kollidierender Verfassungsgüter hinaus. Für die Rechtfertigung werden Gründe benötigt, "die durch die Verfassung legitimiert und von einem Gewicht sind, das der Wahlrechtsgleichheit die Waage halten kann". Laut BVerfG zählt dazu etwa "die Sicherung des Charakters der Wahl als eines Integrationsvorgangs bei der politischen Willensbildung des Volkes" (Urt. v. 26.02.2014, Az. 2 BvE 2/13).

Diesem Ziel dienen auch paritätische Wahlorganisationsregelungen. Sie dienen dem Schutz vor struktureller Diskriminierung von Kandidatinnen in parteiinternen Nominierungsverfahren und Sicherung ihres Anspruchs auf Chancengleichheit sowie der Sicherung gleichberechtigter demokratischer Teilhabe und effektiver Einflussnahme durch den Souverän, die Bürgerinnen und Bürger, mit Hilfe von Wahlen. 

Für die Frage der Beibehaltung, Abschaffung oder Einführung einer Wahlrechtsregelung kommt es dem BVerfG zufolge "allein (auf) die aktuellen Verhältnisse" an. Eine rein formell-rechtliche Betrachtung, die die Wirklichkeit ausblendet, reicht also nicht aus.

An der Verhältnismäßigkeit bestehen keine Zweifel: Die Geeignetheit verpflichtender paritätischer Kandidatenlisten oder auch Wahlkreisduos sowie die Erforderlichkeit stehen außer Frage. Denn angesichts der politischen Wirklichkeit sind künftig keine freiwilligen Änderungen zu erwarten. Ein milderes, gleich effektives Mittel als ein verbindliches Gesetz für alle Parteien ist nicht erkennbar. Auch die Angemessenheit ist zu bejahen: Paritätsregelungen beenden einen langjährigen Verfassungsverstoß. Sie sichern das Recht von Kandidatinnen auf tatsächliche Chancengleichheit im Nominierungsverfahren sowie den Anspruch auf gleichberechtigte demokratische Teilhabe und effektiven Einflussnahme der Bürgerinnen (Art. 38 Abs. 1, 20 Abs. 1 u. 2, 3 Abs. 2 GG). Damit verbundene Ungleichbehandlungen, die zu einer Benachteiligung einzelner Männern oder Frauen führen könnten – weil sie nur auf den jeweils Frauen oder Männern vorbehaltenen Nominierungsplätzen kandidieren dürfen –, wären durch das Durchsetzungsgebot in Art. 3 Abs. 2 S. 2 GG gerechtfertigt. 

Kein Verstoß gegen die Parteienfreiheit

Auch die Parteienfreiheit zur Kandidatenbestimmung nach Art. 21, 38 Abs. 1 S. 1 GG wird nicht verletzt. Hier wirkt der staatliche Gleichstellungsdurchsetzungsauftrag aus Art. 3 GG rechtfertigend, sofern man nicht lediglich eine Ausgestaltung der Parteienfreiheit bejaht. Hinzu tritt das Demokratiegebot. Parteien dienen der Demokratie, sie erfüllen keinen Selbstzweck. Sie sind auch keine Privatunternehmen – die paritätische Nominierung von Kandidatinnen ist daher kein werbewirksames "Sonderangebot" im "Parteienwettbewerb", sondern Teil der Aufgabe der Parteien i.S.v. Art. 21 GG.

In der parlamentarischen Demokratie fungieren sie als "Transmitter" zwischen dem Wahlvolk und dem zu wählenden Parlament. Die Parteienfreiheit dient letztlich der Durchsetzung des Anspruchs der Bürgerinnen und Bürger auf gleiche Teilhabe an der demokratischen Selbstbestimmung. Daher müssen Organisation und Struktur der Parteien so ausgestaltet sein, dass die wirksame Einflussnahme beider Bevölkerungshälften ("Souverän") durch die repräsentative Spiegelung ihrer gesellschaftspolitischen Ansichten über die Parteien im Parlament auch tatsächlich möglich ist. Erst dadurch wird die "freie Selbstbestimmung" der Bürgerinnen und Bürger in gleichberechtigter Weise gesichert.

Nicht entscheidend ist der Frauen- oder Männeranteil einer Partei, sondern allein der jeweils hälftige Anteil der Bürgerinnen und Bürger am Wahlvolk. Das Recht auf gleichberechtigte demokratische Teilhabe, das die Parteien sichern müssen, muss sich niemand durch eine Mitgliedschaft in einer Partei "erkaufen". Im Übrigen stehen allen Parteien ausreichend Frauen zur Verfügung – anderenfalls müssten sie aktiv auf die Suche nach Kandidatinnen gehen, um Ihre Aufgabe erfüllen zu können. Der geringere Frauenanteil unter den Mitgliedern der Parteien wirft aber die Frage auf, warum Parteien heute so unattraktiv sind für Frauen. Dass es an den Strukturen liegt, liegt nahe.

Faktische "Männerquote"

Paritätische Wahlrechtsregelungen erweitern auch die Entscheidungsfreiheit des Volkes. Schließlich spricht Art. 38 Abs. 1 GG von "Freiheit der Wahl". Bislang wurde diese durch faktische "Männerquoten" stark eingeschränkt. Das Volk musste ganz überwiegend Männer wählen, es durfte kaum Frauen wählen. Nun wird die Entschließungsfreiheit durch paritätische Regelungen parteiübergreifend auf eine gleichmäßige Zahl von Kandidatinnen und Kandidaten erweitert.

Auch das verfassungsrechtliche Gebot staatlicher Neutralität wird nicht tangiert. Denn durch paritätische Vorgaben nimmt der Gesetzgeber keinen Einfluss auf den politischen Inhalt einer Partei. Die parteipolitische Ausrichtung bleibt wie sie ist – wirtschaftsliberal, sozial, links, rechts, wie auch immer. Die paritätisch nominierten Männer und Frauen sind und bleiben Angehörige der jeweiligen Parteien (Parteiprogramm).

Prof. Dr. Silke Ruth Laskowski lehrt an der Universität Kassel Öffentliches Recht, Völkerrecht und Europarecht. Am Brandenburger Paritätsgesetz hat sie als Sachverständige maßgeblich mitgewirkt.