Diskussion um Streikrecht: Euro­päi­sche Schüt­zen­hilfe für pro­tes­tie­rende Staats­diener

Das Streikrecht wird im deutschen Grundgesetz (GG) durch Art. 9 Abs. 3 als Bestandteil der Arbeitskampffreiheit implizit garantiert. Danach sind Angestellte und Arbeitgeber im öffentlichen Dienst dazu berechtigt, zur Wahrung und Förderung der Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen Vereinigungen zu bilden. Obwohl auch die Beamten von der berufsbezogenen Koalitionsfreiheit umfasst sind, bleibt ihnen das Streikrecht verwehrt.

Denn Arbeitskämpfe setzen ein tarifvertraglich regelbares Ziel voraus. Die Bezüge des Beamten werden aber nicht durch Tarifvertrag, sondern durch Gesetz geregelt, woraus sich ein besonderes Treueverhältnis zum Dienstherrn ergibt. Die Unzulässigkeit von Streiks ist deshalb im Rahmen eines hergebrachten Grundsatzes des Berufsbeamtentums in Art. 33 Abs. 5 GG verfassungsrechtlich abgesichert.

Beteiligt sich ein Beamter an einem Streik, muss er Disziplinarmaßnahmen befürchten, etwa in Form von empfindlichen Geldbußen.

Europäische Grundrechte-Charta und EMRK als zentrale Bestimmungen

Diese Rechtslage könnte sich nunmehr unter Berücksichtigung des Europäischen Rechts ändern. Das Streikrecht ist darin an unterschiedlichen Stellen ausdrücklich geregelt, wobei zwei Entwicklungen besonders relevant sind.

Zunächst gewährt die Charta der Grundrechte der Europäischen Union (EU), die mit Inkrafttreten des Vertrages von Lissabon Bestandteil des primären Unionsrechts wurde, nicht nur in Art. 12 GRCh jeder Person die Freiheit, zum Schutz ihrer Interessen Gewerkschaften zu gründen und Gewerkschaften beizutreten. Darüber hinaus besteht in Art. 28 GRCh ein Recht auf Kollektivverhandlungen und Kollektivmaßnahmen. Dabei handelt es sich um Unionsgrundrechte, die durch die Mitgliedstaaten jedenfalls bei der Durchführung von Unionsrecht zu beachten sind.

Ferner gewährt Art. 11 Abs. 1 der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) jeder Person das Recht, sich frei und friedlich mit anderen zu versammeln und zum Schutz seiner Interessen Gewerkschaften zu gründen und Gewerkschaften beizutreten.

Deutscher Staat wird an EMRK und Entscheidungen des EGMR nicht vorbeikommen

Der für die Auslegung der Reichweite der EMRK zuständige Europäische Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR) hat sich bis vor kurzem davor gescheut, das Streikrecht als von Art. 11 EMRK garantiert zu erklären. Die Wende vollzog sich mit einer Entscheidung vom 21. April 2009 in einem Fall gegen die Türkei. Darin stellte das Gericht fest, dass das Streikrecht eine untrennbare Folge des gewerkschaftlichen Koalitionsrechts ist.

Dieses Recht habe zwar keinen absoluten Charakter, ein Streikverbot dürfe jedoch nur bestimmte Kategorien von Beamten, nicht jedoch die Beamten schlechthin erfassen. Die gesetzlichen Einschränkungen des Streikrechts müssten so klar und eng wie möglich die Kategorien der betroffenen Beamten festlegen. Auch Sanktionen gegen Beamte infolge ihrer Teilnahme an Streiks seien unzulässig, wie der EGMR in einer Entscheidung vom 13. Juli 2010 bestätigte.

Nun wird die EU nach Art. 6 Abs. 2 des EU-Vertrags der EMRK wohl in naher Zukunft beitreten. Damit entsteht eine völkerrechtliche Bindung der Union an die EMRK, die Bestimmungen der Konvention werden zum wesentlichen Bestandteil des Unionsrechts. Auch die Mitgliedsstaaten werden dann das Streikrecht samt seiner weiten Auslegung durch den EGMR als weitere Grundrechtsgarantie des Unionsrechts beachten müssen, wenn sie im Anwendungsbereich des Unionsrechts agieren.

Ähnliches wird für Justiz in Deutschland gelten: Auch wenn Urteile des EGMR selbst grundsätzlich nur zwischen den Parteien wirken, entspricht es der Völkerrechtsfreundlichkeit des GG, dass die deutschen Gerichte im Rahmen ihrer Bindung an Gesetz und Recht auch die Gewährleistungen der EMRK und die Entscheidungen des EGMR berücksichtigen müssen. Weil die Menschenrechte aus der EMRK universell gelten, ist auch ein grenzüberschreitender Bezug des Sachverhalts nicht erforderlich.

Funktionsfähigkeit des öffentlichen Dienstes wohl nicht gefährdet

Gemessen an den Anforderungen der Rechtsprechung des EGMR ist das deutsche Beamtenrecht europarechtswidrig, weil es eben Streiks von Beamten generell ausschließt, ohne eine Unterscheidung nach bestimmten Kategorien von Beamten vorzunehmen.

Zu diesem Schluss kam auch das Verwaltungsgericht Düsseldorf in einer jüngst ergangenen Entscheidung zu dem Fall einer Lehrerin, deren Teilnahme an einem insgesamt drei Tage dauernden Streik mit einer Geldbuße in Höhe von 1.500 Euro geahndet wurde (Urt. v. 15.12.2010, Az. 31 K 3904/10.O). Zwar habe die Beamtin ein Dienstvergehen begangen, denn das einschlägige Recht behält seine Gültigkeit trotz Unvereinbarkeit mit der EMRK, so das Gericht. Eine Disziplinarmaßnahme sei jedoch nur dann "in einer demokratischen Gesellschaft notwendig", wenn sie sich auf gesetzliche Einschränkungen des Streikrechts stützen kann. Das sei im deutschen Recht nicht der Fall, was der Dienstherr hätte erkennen und berücksichtigen können.

Insgesamt zeigen die Rechtsentwicklungen im europäischen Recht nicht nur eine tendenzielle Denationalisierung des Streikrechts sondern auch eine Pflicht des deutschen Gesetzgebers, den Beamten grundsätzlich die Möglichkeit von Kollektivverhandlungen einschließlich des Streikrechts zu eröffnen. Ob dies einen Bruch mit dem hergebrachten Verständnis des deutschen Beamtentums bedeutet, sei dahingestellt.

Eine Gefährdung der Funktionsfähigkeit des öffentlichen Dienstes ist im Ergebnis jedenfalls wohl nicht zu erwarten. Die Berücksichtigung der Rechtsprechung des EGMR bedeutet nämlich nicht, dass die Teilnahme an Streiks folgenlos bleiben muss. Wenn die Streikmaßnahmen zum Beispiel unverhältnismäßig sind, muss das Disziplinarverfahren nicht zwangsläufig eingestellt werden. Ob Beamte das Streikverbot in diesem Fall beachten würden, auch wenn keine Disziplinarmaßnahme droht, ist – trotz ihrer besonderen Bindung an Verfassung und Gesetze – nicht vorhersehbar.

Der Autor Dr. Michal Deja, LL.M. ist wissenschaftlicher Mitarbeiter bei der Zeitschrift für Beamtenrecht.

 

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