Dioxinskandal: Vor­sorge für Sicher­heit vom Acker bis zum Teller

Im Jahr 2002 hat der europäische Gesetzgeber die so genannte Basisverordnung, VO (EG) Nr. 178/2002 erlassen, da nach diversen Lebensmittelskandalen um BSE und Dioxin die dauerhafte Gewährleistung von Lebens- und Futtermittelsicherheit in Europa gefährdet schien. Das neu konstruierte europäische Lebensmittelrecht stellt den Begriff des Risikos ins Zentrum und versucht eine klare Trennung zwischen wissenschaftlicher Bewertung und politischem Management von Risiken für die Lebensmittelsicherheit einzuführen, wobei verstärkt das Vorsorgeprinzip zur Anwendung gelangen soll. Die wissenschaftliche Bewertung von Risiken liegt federführend in der Hand der europäischen Behörde für Lebensmittelsicherheit (EBLS; EFSA) mit Sitz in Parma.

Gesundheit und Wahlfreiheit der Verbraucher sind neben der Realisierung und Stabilisierung des Binnenmarkts die zentralen Schutzzwecke. Die Basisverordnung wählt überdies erstmals einen integrierten Ansatz: "From Farm to Fork", vom Acker bis zum Teller. Denn menschliche Gesundheit ist maßgeblich von tierischer und pflanzlicher Gesundheit abhängig.

Die Basisverordnung machte das bis dato geltende deutsche Lebensmittelrecht obsolet, das in weiten Teilen im Lebensmittel- und Bedarfsgegenständegesetz kodifiziert war. Der deutsche Gesetzgeber optierte trotz des durch die Basisverordnung eingeschränkten Gestaltungsspielraums für eine neue Kodifikation: Resultat ist das Lebensmittel- und Futtermittelgesetzbuch (LFGB). Man versprach sich hiervon einen gewissen Systematisierungseffekt. Freilich steht das LFGB andauernd vor der Herausforderung, weder mit der Basisverordnung in Widerspruch geraten noch diese inhaltlich wiederholen zu dürfen.

Eine eigene Kodifikation ist vor allen Dingen durch die Tatsache gerechtfertigt, dass eine unüberschaubare Zahl lebensmittelrechtlicher Vorschriften existiert, die teilweise unverbunden nebeneinander stehen und über die Vorschriften des LFGB mit den Grundlagen des neuen europäischen Lebensmittelrechts in Beziehung gesetzt werden können.

Lebensmittelunternehmer kennen in der Regel die sie treffenden Pflichten

In seiner strafrechtlichen Dimension enthält das heutige Lebensmittelrecht Tatbestände, die spezielle Verhaltensweisen bei Herstellung und Verkehr mit Lebensmitteln sanktionieren. Dabei wenden die Strafvorschriften der §§ 58, 59 LFGB die so genannte Blanketttechnik an: Die Regelungen werden erst  durch systemisches Zusammenwirken mit anderen, auch gemeinschaftsrechtlichen Normen inhaltlich ausgefüllt. Die Annahme, dass wegen der leichteren Abänderbarkeit europäischer Normen das Bestimmtheitsgebot hier in Frage stehe, überzeugt hingegen nicht.

Denn europäische Normen entspringen einem Gesetzgebungsverfahren, das jedenfalls nicht weniger komplex ist als das deutsche, auch wenn es anderen Grundsätzen gehorcht und daher schwer mit deutschem Staatsrecht vergleichbar ist. Die Lebensmittelunternehmer kennen außerdem in der Regel die sie treffenden Pflichten. Die Basisverordnung hat das Verursacher- und Verantwortungsprinzip nochmals hervorgehoben. Zumindest im vorliegenden Fall eines größeren, industriell produzierenden Futtermittelunternehmers darf man von der Kenntnis der einschlägigen Normen ausgehen. Der Normbefehl ist für ihn als Normunterworfenen ohne weiteres erkennbar. Denn er handelt als Spezialist in einem besonders rechtsgutsensiblen Bereich.

Die Strafbarkeit der Verantwortlichen ergibt sich daher in der vorliegenden Konstellation prinzipiell aus § 58 Abs. 2 LFGB in Verbindung mit Art. 15 Abs. 2 / 1 Basisverordnung. Die einzelnen Tatbestandsmerkmale, darunter insbesondere der subjektive Tatbestand sowie die Schuld sind selbstverständlich eingehend zu prüfen.

Europäisches Lebensmittelrecht zielt auf den Vorsorgegrundsatz ab

Allerdings greifen auch die §§ 58, 59 LFGB erst dann ein, wenn das Kind schon in den Brunnen gefallen ist. Die Ahndung von Verstößen gegen das Lebensmittelrecht sollte folglich nicht das alleinige Kriterium sein, anhand dessen man seine Funktionsfähigkeit misst.

Denn das europäische Lebensmittelrecht zielt darauf ab, Risiken zu minimieren und den Vorsorgegrundsatz zur Geltung zu bringen: Unsichere Lebensmittel kommen daher im besten Fall nicht in den Verkehr.

Gleiches gilt für Futtermittel, Art. 15 Basisverordnung:  Wenn sie nicht sicher sind, dürfen sie nicht in Verkehr gebracht oder an der Lebensmittelgewinnung dienende Tiere verfüttert werden. Unsichere Lebens- und Futtermittel sind insbesondere solche, die gesundheitsgefährdende Wirkungen haben können – sei es auch über Generationen, beispielsweise durch die Anreicherung im Organismus. Diese langfristige Perspektive, die an verschiedenen Stellen der Basisverordnung zum Tragen kommt, ist der bedeutendste Ausdruck des Vorsorgeprinzips im neuen europäischen Lebensmittelrecht.

Eigenkontrollen wirken als Garantiemechanismen

Schwer wiegen trotz dieser vorderhand recht klaren Beurteilung die Vorwürfe, denen das Lebensmittelrecht nunmehr ausgesetzt ist: Es sei strukturell defizitär und bevorzuge die Wirtschaft; die Tätigkeit der staatlichen Überwachung sei unzulänglich, die Politik überfordert.

Vorgetragen wird vor allen Dingen, auf unternehmerische Eigenkontrolle zu setzen sei widersinnig und mache den "Bock zum Gärtner". Natürlich vergisst man dabei leicht, dass die hohen Dioxinwerte bei Eigenkontrollen belieferter Betriebe aufgedeckt wurden. Diese setzten die Behörden in Kenntnis, die umgehend reagierten. Die Eigenkontrolle hat hier also nicht per se versagt, sieht man einmal davon ab, dass der wohl für die Kontamination verantwortliche Unternehmer sein eigenes Fehlverhalten nicht aufgedeckt hat.

Die Eigenkontrolle und Eigenverantwortlichkeit der Lebensmittelunternehmer ist ein Funktionsprinzip des neuen Lebensmittelrechts, vgl. Art. 17 Abs. 1 Basisverordnung. Die Pflichten zur behördlichen Zusammenarbeit sowie zur Sicherstellung der lückenlosen Rückverfolgbarkeit wirken als Garantiemechanismen. Darüber hinaus nehmen die Behörden selbstredend weiterhin Kontrollen vor und überprüfen auch die pflichtgemäße Einhaltung der unternehmerischen Selbstkontrolle. Art. 17 der Basisverordnung entbindet den Staat nicht von seinem Schutzauftrag. Eigenkontrolle und Eigenverantwortung bedeutet vielmehr,  dass man den Lebensmittelunternehmer verstärkt in die Pflicht genommen hat: Kein Unternehmer soll sich mit dem Argument "aus der Affäre ziehen" können, dass nicht er, sondern die staatliche Überwachung die Lebensmittelsicherheit garantieren solle.

Verbraucher müssen auch eigenes Konsumverhalten kritisch hinterfragen

Politisch diskutabel ist freilich, ob das gestufte Kontrollsystem in der Realität funktioniert und ob die Verwaltung über die personellen Kapazitäten verfügt, ihrem neu konturierten Überwachungsauftrag in ausreichendem Maße nachzukommen.

Die Strafvorschriften des LFGB sind dagegen tatsächlich sperrig und es wäre rechtspolitisch wünschenswert, durch geeignete Maßnahmen ihre Anwendung zu erleichtern. Das Lebensmittelrecht ist aber insgesamt darauf gerichtet, die Versorgung mit sicheren und hochwertigen Lebensmittel zu gewährleisten. Gesundheit und Wahlfreiheit der Verbraucher treten nicht von vornherein hinter den Interessen der Wirtschaft zurück. Schutzlücken sind freilich möglich und zu schließen. Die größten Missstände, namentlich die fehlenden Vorsorgemaßnahmen wie eine Zulassungspflicht für Futtermittelhersteller und Einzelfuttermittel können wohl angemessen nur auf europäischer Ebene beantwortet werden.

Ein wichtiger Beitrag des Verbrauchers, den das Lebensmittelrecht geradezu voraussetzt, ist schließlich die Kritikfähigkeit – auch in Bezug auf das eigene Konsumverhalten.

Stephan Schäfer ist wissenschaftlicher Mitarbeiter an der Forschungsstelle für Deutsches und Europäisches Lebensmittelrecht an der Universität Bayreuth und promoviert bei Prof. Dr. Stefan Leible zum Verbraucherschutz in Italien.

 

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