Altmaiers nationaler Beteiligungsfonds: Der Staat als weißer Ritter

Das von Bundeswirtschaftsminister Peter Altmaier (CDU) vorgestellte Maßnahmenpaket "Nationale Industriestrategie 2030" sorgt für ein breites öffentliches Echo. Angehörige verschiedener Parteien kritisieren es als unausgegoren und sehen gar Anleihen planwirtschaftlicher Strukturen aus DDR-Zeiten.

Das Papier wird als Antwort auf das Gebaren staatlich gestützter chinesischer Investoren gesehen und beinhaltet einen besonders kontroversen Passus: Demnach soll der Staat in sehr wichtigen Fällen für einen befristeten Zeitraum selbst als Erwerber von Anteilen deutscher Unternehmen auftreten können, um Übernahmen durch ausländische Investoren zu verhindern.

Staatliche Beteiligung zum "Schutz" vor ausländischen Investoren

Altmaier will mit dem Maßnahmenpaket Deutschlands Industrie in Zeiten globaler Krisensignale zukunftsfester machen. Ziel sei es, deutschen Technologiekonzernen, großen Automobilherstellern, Industrieriesen und deutschen Banken verlässliche Rahmenbedingungen zu bieten und den Wirtschaftsstandort Deutschland zu stärken, teilte das Bundeswirtschaftsministerium (BMWi) mit. Dies schließe auch einen besseren Schutz vor Übernahmen durch ausländische Investoren ein.

Als Beispiel dafür nannte Altmaier die vorübergehende Beteiligung des Staates an Unternehmen durch einen Beteiligungsfonds, um in "begründeten und umgrenzten Fällen" ein Unternehmen vor einer Übernahme zu schützen. Damit solle verhindert werden, dass Schlüsselunternehmen ausverkauft oder ihre Potenziale ins Ausland verlegt werden.

Er sei bei den Überlegungen sehr von der Entwicklung beim führenden Robotikkonzern Kuka geprägt worden, bei dem nun ein chinesisches Unternehmen dominiere. Altmaier erläuterte, im Wettbewerb zwischen Asien, den USA und Europa sei das Schaffen von "nationalen wie europäischen Champions" notwendig. Altmaier will sich nun mit Politik, Unternehmen, Verbänden und Gewerkschaften beraten. Am Ende soll eine Industriestrategie der Bundesregierung stehen.

Investitionskontrolle bietet bereits hohen Schutz

Das BMWi unterstellt mit dem vorgestellten Papier, dass einheimische Unternehmen bislang nur einen schwachen Schutz vor ausländischen Investoren genießen. Blickt man indes auf das deutsche Außenwirtschaftsrecht, findet man bereits eine sehr weitgehende Investitionskontrolle vor.

Diese ist allerdings bislang von sicherheitspolitischen Erwägungen geprägt. Will sich ein Ausländer an einem Unternehmen beteiligen, das für die nationale oder öffentliche Sicherheit und Ordnung von Bedeutung ist, kann der Staat mitreden. So ist etwa der Erwerb einer Beteiligung an einem deutschen Unternehmen durch einen ausländischen Investor aus bestimmten Sektoren der Rüstungs- und IT-Sicherheitsindustrie schon lange melde- und genehmigungspflichtig.

Die Meldepflicht wurde in den vergangenen zwei Jahren sogar verschärft: 2017 wurde sie auf Investitionen in Betreiber "kritischer Infrastrukturen" oder Erbringer damit verbundener Dienstleistungen erweitert. Zu kritischen Infrastrukturen zählen nicht nur Energie- oder Telekommunikationsnetze, sondern auch die Wasserversorgung oder bestimmte Bereiche im Finanz- und Versicherungswesen, Cloud-Computing, Gesundheit, der Lebensmittelversorgung oder Logistik. Seit Ende 2018 gehören auch größere Medienunternehmen dazu.

Diese Meldepflicht besteht mittlerweile immer schon dann, wenn infolge der Transaktion der ausländische Investor erstmals unmittelbar oder mittelbar zehn Prozent der Stimmrechte hält. Auch in Fällen, in denen keine Meldepflicht besteht, kann das BMWi Transaktionen von sich aus aufgreifen, prüfen und untersagen, in Folge derer ein ausländischer Investor mittel- oder unmittelbar 25 Prozent der Stimmrechte an einem deutschen Unternehmen halten würde.

BMWi-Papier hat wirtschaftspolitische Zielrichtung

Das Schutzniveau der sicherheitspolitischen Investitionskontrolle ist also hoch. Der Vorstoß Altmaiers zielt deswegen auch nicht auf Sicherheitsinteressen im engeren Sinne. Ihm geht es um wirtschaftliche Interessen. Für deren Durchsetzung gibt es bislang kein rechtliches Instrumentarium.

Künftig soll die Politik auch dann mitreden können, wenn Ausländer sich an deutschen Unternehmen mit wirtschaftlicher oder technischer Schlüsselposition beteiligen wollen. So soll der Abfluss von Know-how und der daran hängenden Wertschöpfung verhindert werden. Kurz: Der Wirtschaftsstandort Deutschland soll nicht durch den Ausverkauf der wertvollsten Unternehmen an Ausländer geschwächt werden.

Der Vorschlag markiert eine Abkehr von der wirtschaftsliberalen Investitionspolitik Deutschlands. Nicht wenige kritisieren das. Deutschland müsse – vor allem seit der offen protektionistischen Politik der Trump-Regierung in den USA – für eine liberale Wirtschaftsordnung eintreten. Man muss aber auch anerkennen: Die wirtschaftlichen Rahmenbedingungen haben sich sehr verändert. Früher kamen ausländische Investoren überwiegend aus anderen westlichen Industrienationen, die im Gegenzug Investitionen in ihre Unternehmen zuließen. Die privatwirtschaftlichen Investoren und ihre marktwirtschaftlich organisierten Heimatstaaten genossen Vertrauen.

Mit China verfügt nun erstmals ein Land über die finanziellen Mittel zum großen Einkauf, das nicht der Marktwirtschaft verpflichtet ist, dessen Unternehmen mutmaßlich unter staatlichem Einfluss stehen und das seinerseits ausländische Investitionen stark beschränkt. Dass hier die Politik etwas gegenzusteuern versucht, ist also nicht per se verwerflich.

Am Ende werden Sinnhaftigkeit und Erfolg eines nationalen Beteiligungsfonds stark von dessen konkreter Ausgestaltung abhängen. Alle wesentlichen Fragen sind dabei noch offen: Wie sollen die Mechanismen zur Identifikation schützenswerter Unternehmen aussehen? Wie soll die Finanzierung und Strukturierung des Fonds ausgestaltet werden, und inwiefern wäre ein solcher Fonds mit EU-Recht vereinbar, etwa in Fragen des Beihilfenrechts?

Parallelen zum CFIUS-Verfahren in den USA

Vergleicht man den nationalen Beteiligungsfonds mit der in den USA praktizierten und auch hierzulande kritisch diskutierten Investitionskontrollmaßnahme CFIUS, entsteht der Eindruck, dass das im Maßnahmenpaket enthaltene Instrument sogar über das CFIUS-Verfahren hinaus geht. In den USA jedenfalls ist nicht vorgesehen, dass der Staat als weißer Ritter Unternehmen kauft, um den Erwerb durch ausländische Investoren zu verhindern.

Allerdings sind die USA traditionell und besonders unter der derzeitigen Regierung eher als Deutschland dazu geneigt, wirtschaftliche Interessen zu Fragen der nationalen Sicherheit zu stilisieren. So werden wirtschaftlich motivierte Investitionsuntersagungen sicherheitspolitisch begründet. Altmaiers Vorschlag ist daher vielleicht sogar die ehrlichere Variante: Schreitet der Beteiligungsfonds ein, müssen keine Sicherheitsinteressen vorgeschoben werden.

Hoffnungsschimmer: Der Staat sieht sich als lausiger Unternehmer

Der globale Trend zu mehr Protektionismus im Außenhandel erreicht auch Deutschland. Der Wirtschaftsminister möchte die Beteiligung ausländischer Investoren an Kronjuwelen der deutschen Wirtschaft durch eine Art Vorkaufsrecht des Staates verhindern können.
Gegen die angedachte staatliche Einflussnahme auf das Wirtschaftsleben werden – zu Recht – vielfältige Bedenken vorgebracht. Rechtliche Bedenken werden folgen, sobald das Modell sich klarer abzeichnet.

Angesichts der besonderen Position Chinas und seiner finanzkräftigen (halb-)staatlichen Unternehmen sollte man den Vorstoß des Wirtschaftsministers aber nicht voreilig verdammen. Wird der Fonds mit Bedacht und Zurückhaltung betrieben, kann er im Einzelfall seine Berechtigung haben. Altmaiers Eingeständnis, der Staat sei "ein lausiger Unternehmer", gibt jedenfalls Anlass zur Hoffnung, dass der Beteiligungsfonds mit Augenmaß betrieben werden soll.

Kai Neuhaus ist Brüsseler Partner bei CMS in den Bereichen Competition/Trade. Dr. Tobias Grau ist ebenfalls Partner und berät vom Stuttgarter CMS-Standort aus im Bereich Corporate/M&A.