Obergrenze für die Aufnahme von Flüchtlingen: Der Natio­nal­staat hat nicht viel zu sagen

Politisch gründet der Reiz der Obergrenzen auf ihrer intuitiven Verständlichkeit, wenn die Politik verspricht, die Migration mit mathematischer Präzision zu steuern. Nun passen jedoch Ziel und Wirklichkeit gerade in der Flüchtlingspolitik nicht immer zusammen. Obergrenzen sind leicht zu verkünden, aber schwer umzusetzen. Das zeigt unter anderem das aktuelle Beispiel Österreichs, das gerade eine Obergrenze für Flüchtlinge vereinbarte.

In der Sache ist die österreichische Obergrenze zuerst einmal eine politische Zielvorgabe, deren Umsetzung bewusst offen gelassen wurde. Vor allem hat das Nachbarland Deutschlands (noch) nicht beschlossen, Asylbewerber künftig an der Grenze abzuweisen, sobald die fixe Anzahl erreicht ist. Dieses Zögern hat auch mit dem Recht zu tun, weil aus verschiedenen Gründen unklar ist, ob Obergrenzen überhaupt eingeführt werden dürfen. Solche Begrenzungen haben nämlich einen vierfachen Haken, der die Umsetzung wesentlich erschwert.

Nur EU-Gesetzgeber kann Obergrenzen dauerhaft etablieren

Erstens können dauerhafte und rechtsverbindliche Obergrenzen nur vom europäischen Gesetzgeber beschlossen werden, weil die allermeisten Asylbewerber derzeit einen Schutz nach der Genfer Flüchtlingskonvention (GFK) erhalten, der ebenso wie der sogenannte subsidiäre Schutz für Bürgerkriegsflüchtlinge in EU-Richtlinien niedergelegt ist. Diese gewähren, ebenso wie das Grundgesetz, einen Anspruch auf eine Einzelfallprüfung, wie jüngst auch der Präsident des Europäischen Gerichtshofs betonte. Für eine Änderung müsste die EU-Kommission einen Vorschlag machen, dem sodann eine Mehrheit der Mitgliedstaaten und das Europäische Parlament zustimmen müsste.

Nun kann man versuchen zu argumentieren, dass Art. 72 Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) es den Mitgliedstaaten gestatte, das EU-Recht außer Kraft zu setzen. Garantiert ist dies jedoch nicht, zumal sich in der Asyl-Qualifikations-Richtlinie 2011/95/EU spezielle Klauseln für eine Gefährdung der öffentlichen Ordnung und Sicherheit finden. Kurzfristige Maßnahmen lassen sich nach Maßgabe einer Verhältnismäßigkeitskontrolle eventuell rechtfertigen, aber dauerhafte Lösungen würden wohl kaum vor Gericht bestehen.

Genfer Flüchtlingskonvention und Grundgesetz als Auffangbecken

Zweitens steht nicht fest, ob eine Obergrenze für Flüchtlinge mit den deutschen Grundrechten und der GFK vereinbar wäre. Mehr oder weniger sicher ist dies nur beim subsidiären Schutz für Bürgerkriegsflüchtlinge vorauszusagen, weil der Europäische Gerichtshof in Luxemburg ausdrücklich betonte, dass es sich beim subsidiären Schutz um ein autonomes Schutzkonzept handelt, über dessen Umfang der EU-Gesetzgeber entscheidet.

Unsicher hingegen ist, ob dies auch für Flüchtlinge im Sinn der GFK gilt, zumal deren konkrete Bestimmung unklar bleibt, weil es keine maßgebende Auslegungsinstanz auf internationaler Ebene gibt. Es spricht zwar einiges dafür, dass die Konvention kein Individualrecht auf einen Flüchtlingsstatus umfasst. Dies beträfe dann aber nur die offizielle Verleihung eines Rechtstitels mit Folgerechten von der Freizügigkeit bis hin zum Sozialleistungszugang. Das Verbot der Nichtzurückweisung nach Art. 33 GFK ist unstreitig als Garantie eines jedes Einzelnen ausgestaltet.

Hinzu kommt, dass Art. 18 der EU-Grundrechtecharta so interpretiert werden kann, dass dieser eine Pflicht zur Flüchtlingsanerkennung auch dann enthält, wenn die GFK kein Individualrecht auf Anerkennung als Flüchtling umfasst. Wenn dem so wäre, könnten feste Obergrenzen für Flüchtlinge nur durch eine umfassende Vertragsänderung auf EU-Ebene erreicht werden. Das dauert Jahre und ein Erfolg wäre nicht garantiert.

Drittens brächte eine Obergrenze nur für den subsidiären Schutz wenig. Sobald die Quote für Bürgerkriegsflüchtlinge voll ist, könnten alle Personen, die es nach Deutschland oder Österreich schaffen, prüfen lassen, ob im Einzelfall nicht doch eine Verfolgung droht und deshalb Flüchtlingsschutz nach der GFK oder ein Asylstatus nach dem Grundgesetz zu gewähren ist. Langwierige Rechtsstreitigkeiten wären vorprogrammiert, wenn man eine Höchstgrenze nur für Bürgerkriegsflüchtlinge einführte. Speziell für Deutschland heißt dies, dass eine wirkungsvolle Obergrenze, die lange Rechtsstreitigkeiten umgeht, immer auch das Grundgesetz ändern müsste.