Europarechtler zum Rechtsstaatsdialog mit Polen: Es geht zäh und auf Umwegen, aber es geht

LTO: Herr Prof. Giegerich, am 13. Januar hat die Europäische Kommission den "Rechtsstaatsdialog" mit Polen eingeleitet, seit vergangenem Mittwoch befinden wir uns offiziell in dessen zweiter Phase. Was bedeutet das überhaupt?

Giegerich: Der Dialog besteht grob gesagt aus drei Phasen: In der ersten weist die Kommission den Mitgliedstaat darauf hin, dass sie die Wahrung der Gewährleistungen des Art. 2 EUV (Menschenwürde, Freiheit, Demokratie, Gleichheit, Rechtsstaatlichkeit, Menschenrechte) anzweifelt – das ist im Januar geschehen. Über die nächsten Monate folgt dann ein Dialog zwischen Kommission und Mitgliedstaat, in dem die jeweiligen Positionen ausgetauscht und diskutiert werden. Auf Wunsch Polens wurde auch die sog. "Venedig-Kommission" angerufen, ein eigenes Gremium des Europarats, das die Mitgliedstaaten verfassungsrechtlich berät – dort hat man die Bedenken der EU-Kommission aber geteilt. Auf dieser Grundlage hat die Kommission am 1. Juni eine Stellungnahme zur Rechtsstaatlichkeit in Polen abgegeben, in der sie eine "systemische Bedrohung" der Rechtsstaatlichkeit identifiziert.

Im Juli hat Polen die umstrittene Reform seines Verfassungsgerichts, die den Stein des Anstoßes bildet, zwar teilweise rückgängig gemacht, aber eben nicht in allen beanstandeten Punkten. Deshalb hat die Kommission nun Phase 2 des Verfahrens eingeleitet,  der polnischen Regierung eine konkrete Empfehlung zur Rechtsstaatlichkeit gegeben und ihr eine Frist von drei Monaten gesetzt, um ihren Forderungen – u.a. nach Einsetzung der drei noch vom Vorgängerparlament gewählten  Verfassungsrichter und Veröffentlichung auch nichtopportuner Entscheidungen des polnischen Verfassungsgerichts – nachzukommen.

"Der Artikel 7 ist keine nukleare Option"

LTO: Was berechtigt die Kommission dazu, dies zu fordern?

Giegerich: In der Konzeption der EU ist die Kommission die "Hüterin der Verträge". Sie wacht also über deren Einhaltung, auch die von Art. 2 EUV. Wann solche weit gefassten Begriffe wie "Demokratie" oder "Rechtsstaatlichkeit" im Einzelnen verletzt sind, ist natürlich Abwägungssache, aber im Fall Polens spricht schon viel dafür.

Der "Rechtsstaatsdialog" ist hingegen nirgendwo vertraglich geregelt; die Kommission hat dieses Verfahren 2014 einfach aus dem Nichts heraus geschaffen. Man wollte dort ein vorgeschaltetes, sanftes Druckmittel haben, um nicht gleich zum Art. 7 EUV greifen zu müssen, wenn ein Mitgliedstaat gegen Art. 2 EUV verstößt. Das Verfahren ist dialogisch ausgestaltet und dient der Kommission dazu, sich darüber klar zu werden, ob sie ihr Vorschlagsrecht nach Art. 7 Abs. 1 EUV ausübt.

LTO: Der "nuklearen Option", wie Ex-Kommissionspräsident Barroso den Artikel einmal genannt hat.
Giegerich: Dieses Label halte ich für übertrieben. Eine nukleare Option ist ja eine, die man keinesfalls gebrauchen wird, und mit der man nur drohen kann – wobei sich dann fragt, wie wirksam diese Drohung noch ist. Mit dem Artikel 7 wird zwar zu Recht zurückhaltend umgegangen, aber ich denke schon, dass die Kommission ihn anwenden wird, wenn Polen in den nächsten Monaten kein weiteres Entgegenkommen zeigt.

"Der Druck auf Polen ist auch ohne Sanktionen erheblich"

LTO: Wird das nicht am Widerstand einiger Mitgliedstaaten scheitern? Ungarn z.B. wird kaum einem Sanktionsverfahren zustimmen, das ihm auch selbst drohen könnte.

Giegerich: Einstimmigkeit ist sicher nicht leicht zu erzielen – sie wird aber auch nur von Art. 7 Abs. 2 und 3 EUV vorausgesetzt. Wenn sie vorliegt, können dem Staat, der gegen Art. 2 verstößt, nach Art. 354 AEUV potentiell  bestimmte seiner Rechte als Mitglied der Union ausgesetzt werden, inklusive des Stimmrechts und ohne die Möglichkeit, diese Entscheidung durch den EuGH auf ihre materielle Richtigkeit prüfen zu lassen (Art. 269 AEUV). Das ist schon ein wirklich gravierender Eingriff, für den deshalb auch die hohe Hürde der Einstimmigkeit vorgesehen ist – wobei der Staat, um den es geht, selbst natürlich nicht mitstimmen darf.

Art. 7 Abs. 1 EUV setzt hingegen keine einstimmige Entscheidung voraus, sondern "nur" einen Beschluss durch vier Fünftel der Mitglieder des Rats und die Zustimmung des Europäischen Parlaments. Danach sind zwar keine Sanktionen möglich, wohl aber die Feststellung durch den Rat, "dass die eindeutige Gefahr einer schwerwiegenden Verletzung der in Artikel 2 genannten Werte durch einen Mitgliedstaat besteht."

LTO: Mit anderen Worten: Alles, was weh tut, kommt strukturell nicht zu Stande, und alles andere sind bloße Unmutsbekundungen durch die Kommission oder – bei Vier-Fünftel-Mehrheit – durch Kommission und Rat.

Giegerich: Ja und nein. Es stimmt zwar, dass vom Rechtsstaatsdialog und auch von einer möglichen Entscheidung nach Art. 7 Abs. 1 keine unmittelbare Sanktionswirkung ausgeht. Aber der politische Druck ist nicht zu unterschätzen. Die offene Aussprache durch höchste europäische Institutionen, dass etwas gründlich faul im Staate Polen ist, stärkt die dortige Opposition, setzt die Regierung unter Druck, und steigert auch die Bereitschaft anderer Nationen wie z.B. der USA, ihrerseits Entscheidungen zum Nachteil Polens zu treffen.