Antrag auf Haftbefehle gegen Hamas-Führung, Netanjahu und Gallant: Ein Pau­ken­schlag aus Den Haag

Am 20. Mai 2024 hat der Ankläger des Internationalen Strafgerichtshofs (IStGH), Karim Khan, verkündet, dass er Haftbefehle gegen drei führende Mitglieder der Terrororganisation Hamas wegen Verbrechen gegen die Menschlichkeit und Kriegsverbrechen, begangen im Zusammenhang mit dem Überfall auf die israelische Zivilbevölkerung am und seit dem 7. Oktober 2023, beantragt hat.

Zeitgleich hat Khan mitgeteilt, dass er auch gegen den israelischen Ministerpräsidenten Benjamin Netanjahu und den Verteidigungsminister Yoav Gallant Haftbefehle beantragt hat, ebenfalls wegen Verbrechen gegen die Menschlichkeit und Kriegsverbrechen. Der Fokus lieg hier auf der konkreten Ausgestaltung der militärischen Offensive Israels in Gaza, also auf dem "Wie" der Kriegsführung, nicht dagegen auf dem "Ob". Letzteres ist grundsätzlich von einem Selbstverteidigungsrecht Israels gedeckt.

Angesichts des derzeit vor dem Internationalen Gerichtshof (IGH) gegen Israel laufenden Verfahrens wegen des Vorwurfs des Völkermordes ist hervorzuheben, dass der Ankläger diesen Vorwurf nicht erhebt – und zwar weder gegenüber Netanjahu und Gallant noch gegenüber der Hamas-Führung, die den Angriff des 7. Oktober 2023, der durchaus genozidale Züge erkennen lässt, zu verantworten hat.

Die Ermittlungen gegen die Hamas-Führung bedürfen angesichts der bekannten Informationen zu den Taten vom 7. Oktober und der noch immer fortbestehenden Geiselnahmen von zivilen Personen weniger rechtlicher Erklärungen und völkerstrafrechtspolitischer Einordnung. Die folgende Einordnung legt daher den größeren Schwerpunkt auf die Haftbefehlsanträge in Bezug auf das Handeln der israelischen Seite.

Bisher nur Statement veröffentlicht

Über die Anträge auf Erlass von Haftbefehlen muss die Vorverfahrenskammer I des IStGH noch entscheiden. Doch schon jetzt hat der Ankläger mit seinem prozessualen Vorgehen ein deutliches Zeichen gesetzt: Er ist bereit, das Völkerstrafrecht – jedenfalls diesmal – auch gegen mächtige Akteure und gegen erhebliche Widerstände durchzusetzen. Seinem auf der Webseite des IStGH veröffentlichten Statement nach will er damit auch zeigen, dass das (Völkerstraf-)Recht gleichmäßig und nicht selektiv angewandt wird. Dies sei nicht zuletzt erforderlich, um es vor seinem Kollaps zu bewahren.

Bisher hat der Ankläger nur dieses Statement veröffentlicht, nicht hingegen die Anträge selbst, d.h. die vertiefte rechtliche Argumentation oder die Beweisgrundlage. Etwas umfassendere rechtliche Ausführungen finden sich hingegen in dem Bericht einer Expertengruppe, die dem Ankläger beratend zur Seite stand, sowie einem von dieser Gruppe veröffentlichten OpEd in der Financial Times. Damit steht das Vorgehen der Anklagebehörde in gewissem Kontrast zum Verfahren gegen Wladimir Putin. Hier wurde die Öffentlichkeit erst über den Erlass des Haftbefehls informiert, nicht aber über die Antragstellung selbst.

Palästina als Vertragsstaat des IStGH

Dass der Ankläger überhaupt in der "Situation Palästina" ermitteln und Haftbefehle beantragen konnte, versteht sich nicht von selbst. Der IStGH hat nämlich keine universelle Zuständigkeit. Vielmehr kann er seine Gerichtsbarkeit nur ausüben, wenn Völkerrechtsverbrechen im Raum stehen, die auf dem Territorium oder aber von einem Staatsangehörigen eines Vertragsstaates begangen worden sind.

Israel ist nicht Vertragsstaat des IStGH. Allerdings hat Palästina am 2. Januar 2015 seinen Beitritt zum IStGH-Statut erklärt. Vor dem Hintergrund der umstrittenen Staatlichkeit Palästinas birgt schon die Frage, ob Palästina damit Vertragsstaat geworden ist, erhebliches Diskussionspotenzial.

Für den Moment ist die Rechtslage jedoch geklärt: Nach einer Entscheidung der Vorverfahrenskammer I des IStGH aus dem Jahr 2021 ist der Beitritt mit Blick auf Palästinas Status als "non-member observer State" der Vereinten Nationen und die in Art. 125 Abs. 3 IStGH-Statut enthaltene sogenannte "all States"-Klausel im Ergebnis wirksam. Palästina gilt somit für die Zwecke des IStGH-Statuts (und nur für diese) als Staat. Damit unterfallen Taten, die auf palästinensischem Territorium (Gaza, Westjordanland, Ostjerusalem) begangen wurden der Gerichtsbarkeit des IStGH, und zwar auch solche von Staatsangehörigen des Nichtvertragsstaates Israel. Gleiches gilt für Taten, die von Palästinensern begangen wurden und werden, und zwar auch auf dem Staatsgebiet des Nichtvertragsstaates Israel.

Die Entscheidung der Vorverfahrenskammer fiel seinerzeit allerdings nur mit einer 2:1 Mehrheit. Bindungswirkung entfaltet sie nicht. Dementsprechend kann die Frage der Eigenschaft Palästinas als Vertragsstaat im weiteren Verfahren noch einmal bedeutsam werden.

Die Vorwürfe gegen die Hamas-Führung

Die der Hamas-Führung vorgeworfenen Völkerrechtsverbrechen beziehen sich auf drei Sachverhalte: Den Überfall am 7. Oktober 2023, die Geiselnahme an sich und die Behandlung der verschleppten Geiseln.

Der Hamas-Führung wird in diesem Zusammenhang unter anderem das Menschlichkeitsverbrechen der Ausrottung (Art. 7 Abs. 1 lit. b) IStGH-Statut) vorgeworfen, das unverkennbar eine Nähe zum Tatbestand des Völkermordes aufweist. Allerdings setzt der Tatbestand – anders als der Völkermordtatbestand – nicht den Nachweis voraus, dass es dem Täter auf die ganze oder teilweise Zerstörung der Gruppe als solche ankam. Massentötungen im Kontext eines ausgedehnten oder systematischen Angriffs auf die Zivilbevölkerung – wie der Angriff der Hamas am 7. Oktober 2023 einer war – können auf diese Weise auch abseits des Genozidtatbestands als Völkerrechtsverbrechen geahndet werden.

Im Fokus stehen daneben das Kriegsverbrechen der Geiselnahme – im Blick auf die mindestens 245 Geiseln, welche die Hamas und andere Gruppen im Zuge ihres Angriffs nach Gaza verschleppt haben – und die gegen die Geiseln verübten sexuellen Gewaltverbrechen, die Menschlichkeits- und Kriegsverbrechen darstellen. Die Vorwürfe sexualisierter Gewalt im Zuge des Angriffs am 7. Oktober 2023 sind dagegen (noch) nicht Gegenstand des Haftbefehlsantrags, bilden aber den Gegenstand weiterer Ermittlungen.

Zur Verantwortlichkeit von Netanjahu und Gallant

Der israelische Ministerpräsident Netanjahu und der Verteidigungsminister Gallant sehen sich gleichfalls schweren Vorwürfen ausgesetzt. Im Zentrum steht dabei das Vorenthalten (lebens-)notwendiger Güter, wie Nahrung, Medizin und Benzin gegenüber der Zivilbevölkerung in Gaza.

Völkerstrafrechtlich wird dies im Haftbefehlsantrag primär über das Kriegsverbrechen des Aushungerns der Bevölkerung abgebildet, welches der Ankläger auch hier eng mit dem Vorwurf des Menschlichkeitsverbrechens der Ausrottung verknüpft. Zudem werden weitere Tatbestände der Kriegs- und Menschlichkeitsverbrechen anführt. Netanjahu und Gallant seien dabei als Mittäter, aber auch als militärische Vorgesetzte verantwortlich.

Argumentiert wird, dass Gaza zu Beginn der Offensive am 8. Oktober 2023 von Israel vollständig abgeriegelt und Hilfslieferungen nicht mehr durchgelassen worden seien. Dabei wurden auch für die Wasser- und Elektrizitätsversorgung von Gaza essenzielle Leitungen aus Israel unterbrochen. Insoweit spricht der Ankläger explizit von einer "Belagerung" Gazas durch Israel.

Auch in der Folgezeit seien – so der Vorwurf – Hilfslieferungen willkürlich zurückgehalten oder eingeschränkt worden. Dies wurde mit der Notwendigkeit begründet, die Hamas von ihren Nachschublinien abzuschneiden. Zugleich führte dieses Vorgehen zu einer Mangelversorgung der Bevölkerung im Gaza-Streifen, die bereits seit dem Rückzugs Israels aus dem Gaza-Streifen 2005 für ihre Versorgung mit dem Lebensnotwendigen nahezu vollständig von Israel abhängig war.

Den Kern des Vorwurfs bildet mithin das Abschneiden der Zivilbevölkerung von jeglicher Versorgung. Dies würde auch bei einer Verfolgung eines grundsätzlich legitimen militärischen Ziels – die Eliminierung der Hamas und die Befreiung der Geiseln – eine verbotene Methode der Kriegsführung darstellen. Der Ankläger wirft Netanjahu und Gallant zudem vor, neben diesen grundsätzlich legitimen Zielen auch eine kollektive Bestrafung der Zivilbevölkerung im Gaza-Streifen bezweckt zu haben, welche sie als Bedrohung Israels wahrgenommen hätten.

Vorwurf der Ausrottung und Verfolgung

Das Vorgehen Israels soll nach Auffassung des Anklägers jedoch nicht nur ein Kriegsverbrechen begründen. Vielmehr sei durch die Abriegelung Gazas auch der Tatbestand des Menschlichkeitsverbrechens der Ausrottung mit hinreichender Wahrscheinlichkeit erfüllt. Nach der Legaldefinition des IStGH-Statuts umfasst 'Ausrottung' die vorsätzliche Auferlegung von Lebensbedingungen – unter anderem das Vorenthalten des Zugangs zu Nahrungsmitteln und Medikamenten – , die geeignet sind, die Vernichtung eines Teiles der Bevölkerung herbeizuführen (Art. 7 Abs. 2 lit. b) IStGH-Statut).

Vor diesem Hintergrund liegt die Verknüpfung der beiden Tatbestände in der Tat nahe. Allerdings setzt das Menschlichkeitsverbrechen der Ausrottung voraus, dass diese sich in einen ausgedehnten oder systematischen Angriff gegen die Zivilbevölkerung einfügt. Bislang hat sich Israel damit verteidigt, die Zivilbevölkerung soweit irgend möglich zu schonen. Der Ankläger sieht jedoch offenbar hinreichende Anhaltspunkte dafür, dass im Blick auf die tatsächliche Situation in Gaza eben diese Behauptung nicht trägt. Dazu passt der Vorwurf des Anklägers, Netanjahu und Gallant hätten gezielte (militärische) Angriffe gegen die Zivilbevölkerung zu verantworten, die den Tatbestand eines Kriegsverbrechens erfüllten.

Sehr weitreichend ist schließlich der Vorwurf, Netanjahu und Gallant seien verdächtig, das Menschlichkeitsverbrechen der Verfolgung begangen zu haben. Dieser Tatbestand bezieht sich auf das gezielte Vorgehen gegen eine identifizierbare Gruppe oder Gemeinschaft mit diskriminierender Motivation, nämlich aus "politischen, rassischen, nationalen, ethnischen, kulturellen oder religiösen Gründen, Gründen des Geschlechts […] oder aus anderen nach dem Völkerrecht universell als unzulässig anerkannten Gründen […]". Letztlich erhebt der Ankläger damit den Vorwurf, die palästinensische Zivilbevölkerung werde aufgrund ihrer Eigenschaft als Palästinenser angegriffen. Irritierend ist vor dem Hintergrund der Tragweite dieses Vorwurfs – eine gewisse Nähe zum Völkermord besteht schon im Blick auf die diskriminierende Tätermotivation –, dass der Ankläger in seiner Stellungnahme auf jede Begründung diesbezüglich verzichtet. Überhaupt sind die tatsächlichen wie rechtlichen Ausführungen gerade hinsichtlich der heiklen Aspekte eher knapp.

Druck von allen Seiten

Im Vorfeld des Haftbefehlsantrags stand der Ankläger unter gehörigem Druck – von unterschiedlichen Seiten. Während insbesondere Staaten des globalen Südens mit zunehmendem Argwohn beobachteten, ob der IStGH nach der Ausstellung eines Haftbefehls gegen Wladimir Putin auch in der Palästina-Situation einschreiten und damit erstmals gegen die Staatsführung eines engen Verbündeten der Vereinigten Staaten, Deutschlands und zahlreicher weiterer westlicher Staaten vorgehen würde, mahnten insbesondere Vertreter eben dieser Staaten Zurückhaltung an.

Vor diesem Hintergrund ist die Entscheidung des Anklägers durchaus mutig, dürfte die gesamte Institution IStGH jedoch vor ganz erhebliche Herausforderungen stellen. Erste Äußerungen von Staatenvertretern waren ambivalent: Deutliche Kritik kam von US-amerikanischer und deutscher Seite, während Frankreich und Belgien dem IStGH in ihren Statements den Rücken gestärkt haben.

Die auch von deutscher Seite zu vernehmende Kritik, der Ankläger habe durch die gleichzeitige Beantragung von Haftbefehlen gegen die Hamas-Führung sowie gegen Netanjahu und Gallant eine unzulässige Gleichsetzung vorgenommen, verdeutlicht, wie bedacht und vorsichtig der Ankläger im Weiteren vorgehen muss, um nicht dem Vorwurf ausgesetzt zu sein, ein unzulässiges Narrativ zu bedienen. Auch wenn die Kritik in der Sache nicht überzeugt – der Ankläger hat innerhalb einer Situation das Verhalten aller Beteiligten gleichermaßen zu untersuchen und Karim Khan hat dabei für jeden erkennbar sprachlich und in den erhobenen Vorwürfen präzise differenziert – verdeutlicht sie das erhebliche Unbehagen, das in manchen Staaten, auch in Deutschland, gegenüber einem völkerstrafrechtlichen Vorgehen gegen Israel beziehungsweise dessen Repräsentanten besteht.

Ein Lackmus-Test für die Unterstützer des Völkerstrafrechts

In ihrem Kommentar schreibt die Expertengruppe, dass der Überfall der Hamas vom 7. Oktober und die militärische Reaktion Israels das völkerrechtliche System an seine Grenzen gebracht habe – und damit auch das Völkerstrafrecht. Das Verfahren in der "Situation Palästina", zugespitzt mit den nun beantragten Haftbefehlen, dürfte daher zu einem echten Lackmus-Test für das Völkerstrafrecht und den IStGH werden.

Die entscheidende Frage lautet hier: Halten es auch die Verbündeten Israels, insbesondere Vertragsstaaten des IStGH, aus, den Ankläger und den Gerichtshof seine Arbeit machen zu lassen, ohne in ihren Stellungnahmen auf Distanz zu gehen? Und: Werden diese Staaten der ihnen nach IStGH-Statut obliegenden Pflicht nachkommen und an einer Verhaftung und Überstellung Netanjahus und/oder Gallants mitwirken, wenn im Ergebnis ein Haftbefehl ergeht? Dieser Verpflichtung stünde jedenfalls nach Lesart der Rechtsmittelkammer des IStGH die personelle Immunität Netanjahus wohl nicht entgegen.

Für die Bundesregierung ist die Situation dabei besonders heikel. Dass Deutschland eng an der Seite Israels steht, wenn es um die Verteidigung gegen den Angriff der Hamas auf die israelische Zivilbevölkerung geht, ist eine Selbstverständlichkeit. Zugleich hat sich Deutschland zuletzt deutlich hinter den IStGH als unabhängige Institution gestellt und international wiederholt völkerstrafrechtsfreundliche Positionen eingenommen. Es ist insoweit geboten, dem IStGH nicht just in dem Moment die politische Unterstützung zu entziehen, in dem es für eigene Verbündete unbequem wird.

Trotz aller Herausforderungen, die das Verfahren bereithält, bietet es aber auch eine Chance: Der Rechtsstaat Israel könnte durch ein entschiedenes Vorgehen der eigenen Justiz gegen die Verantwortlichen von Völkerrechtsverbrechen dafür sorgen, dass das Verfahren vor dem IStGH mit Blick auf das Komplementaritätsprinzip obsolet wird, da der IStGH danach nur subsidiär zuständig ist. Damit wäre dem Völkerstrafrecht und seiner Durchsetzung im Ergebnis sicher am ehesten gedient.

Prof. Dr. Aziz Epik ist Juniorprofessor für Strafrecht, Internationales Strafrecht und Kriminologie an der Universität Hamburg. Prof. Dr. Julia Geneuss ist Professorin für Strafrecht, Strafprozessrecht, Internationales und Europäisches Strafrecht, Informationsstrafrecht und Rechtsvergleichung an der Universität Bremen.