Grundsatzurteil zu Beamten- und Richterbesoldung: Das BVerfG als Ersatzbesoldungsgesetzgeber

Mehrere Verwaltungsgerichte hatten dem Bundesverfassungsgericht (BVerfG) die Frage vorgelegt, ob die Höhe der Besoldung der Richter und Staatsanwälte in Nordrhein-Westfalen, Rheinland-Pfalz und Sachsen-Anhalt mit dem Grundgesetz vereinbar ist. Das BVerfG hat diese Frage am Dienstag verneint – allerdings nur für Richter der Besoldungsgruppe R1 in den Jahren 2008 bis 2010 in Sachsen-Anhalt. Die Höhe der Grundgehaltssätze der Besoldungsgruppe R1 in Nordrhein-Westfalen im Jahr 2003 sowie der Besoldungsgruppe R3 in Rheinland-Pfalz ab Januar 2012 erachtet das Gericht hingegen für verfassungskonform.

Ausgangspunkt der gerichtlichen Beurteilung bildet Art. 33 Abs. 5 Grundgesetz (GG), der eine  Besoldungshöhe verlangt, die amtsangemessen ist. Der Dienstherr ist verpflichtet, Richter und Beamte lebenslang angemessen zu alimentieren. Was amtsangemessen ist, sagt das BVerfG zunächst recht abstrakt: Maßgeblich seien Dienstrang, die mit dem Amt verbundene Verantwortung, die Bedeutung des Amtes für die Allgemeinheit sowie die Entwicklung der allgemeinen wirtschaftlichen und finanziellen Verhältnisse und des allgemeinen Lebensstandards.

Von allgemeinen Vorgaben zu konkreten Werten

Das ist nichts Neues, sondern entspricht der ständigen Rechtsprechung des Gerichts. Doch wie sollte sich aus diesen abstrakten Kriterien die konkrete Höhe einer amtsangemessenen Besoldung gewinnen lassen? Diese Frage war bislang offen. Das BVerfG scheint den Schwarzen Peter in der heute verkündeten Entscheidung zunächst dort zu sehen, wo er hingehört, nämlich beim Gesetzgeber: Dieser habe bei der Festlegung der Besoldungshöhe einen weiten Entscheidungsspielraum.

Bei der Überprüfung dieses Spielraums schlägt das BVerfG zunächst leise Töne an: Die verfassungsgerichtliche Kontrolle beschränke sich auf die Frage, ob die Bezüge der Richter und Beamten "evident unzureichend" seien. Das entspricht dem, was das Gericht bereits in seiner Entscheidung vom 14. Februar 2012 gesagt hat, in der es die Höhe der Professorenbesoldung in der Besoldungsgruppe W2 in Hessen für verfassungswidrig erklärte (Az. 1 BvL4/10).

Drei Prüfungsstufen und fünf Parameter

Anders, als man danach vielleicht erwarten könnte, folgt dann aber doch eine reichlich spezifische Festlegung der Kriterien, auf die es ankommen soll. Das Gericht streift beherzt die selbst auferlegten Fesseln ab und entwickelt drei Prüfungsschritte, anhand derer zu ermitteln sei, ob die konkrete Besoldungshöhe evident unangemessen ist. Haarklein gibt es dem Gesetzgeber zudem fünf "Parameter" vor, die dieser bei der Ermittlung der Besoldungshöhe zu beachten habe. Fielen drei davon negativ aus, bestehe die (allerdings widerlegbare) Vermutung einer "verfassungswidrigen Unteralimentation".

Welches sind nun diese Parameter? (1) die Differenz der Besoldungsentwicklung  und der Tarifentwicklung im öffentlichen Dienst, (2) die Abweichung der Besoldungsentwicklung von der Entwicklung des Nominallohnindexes sowie (3) des Verbraucherpreisindexes, (4) der Vergleich der Besoldungsgruppen sowie (5) der Quervergleich der Besoldung im Bund und den Ländern.

Diese Parameter versieht das Gericht sodann in freier Rechtsschöpfung mit bestimmten Prozentgrenzen und Zeiträumen. Eine Kostprobe aus der Entscheidung, die sich insofern wie der Runderlass einer Finanzbehörde liest: Ein Indiz für eine evidente Missachtung des Gebotes amtsangemessener Besoldung liege in der Regel vor, wenn die Abweichung der Besoldungsentwicklung vom Nominallohnindex "bei Zugrundlegung eines Zeitraums von 15 Jahren mindestens 5 Prozent des Indexwertes der erhöhten Besoldung" betrage. Ähnlich sind die Formulierungen bei den anderen Parametern.

Wasser auf die Mühlen der Kritiker des BVerfG

Man mag für das Bemühen des Gerichts um Konkretisierung der Maßstäbe für eine amtsangemessene Besoldung Verständnis haben und für seine komplexen Erwägungen Anerkennung finden. Die Detailgenauigkeit der Vorgaben ist dennoch irritierend – und Wasser auf die Mühlen einer wachsenden Zahl von Kritikern, die dem Bundesverfassungsgericht vorwerfen, sich als Ersatzgesetzgeber zu gerieren und die Rolle der demokratisch gewählten Parlamente zu schwächen.

Die heute ergangene Entscheidung des Gerichts dürfte der neue Höhepunkt einer Rechtsprechung sein, die sich als Rechtsschöpfung und Rechtsgestaltung versteht. Das BVerfG hat die Statik der deutschen Verfassungsordnung damit erneut ein beträchtliches Stück zu seinen Gunsten verschoben.

Unmittelbarer Handlungsbedarf infolge des Urteils besteht nur für Sachsen-Anhalt, dessen R1-Besoldung für verfassungswidrig erklärt wurde. Allerdings dürfte die Entscheidung darüber hinaus in den für die Besoldung zuständigen Landesministerien beträchtliche Nervosität auslösen. Denn es gilt, anhand der vom BVerfG erfundenen Parameter und Prüfungsstufen herauszufinden, ob die jeweiligen landesrechtlichen Besoldungsregelungen verfassungskonform sind. Ein eigens zu entwickelndes Computerprogramm zur Anwendung der verfassungsgerichtlichen Parameter und deren Prozentsätze dürfte dabei nicht schaden.

Der Autor Prof. Dr. Josef Franz Lindner ist Ordinarius für Öffentliches Recht an der Universität Augsburg. Er ist Mitherausgeber eines im Verlag C.H. Beck erscheinenden Handbuchs zum Besoldungsrecht.