Sportwettenmonopol: Kippt? Wackelt? Hat Luft?

Um das Monopol auf Sportwetten tobt seit Jahren ein erbitterter Streit. Kein Wunder: Sportwetten sind attraktiv. Vom großen Gewinn träumt mancher Spieler, darunter auch manch Süchtiger. Die jährlichen Milliardenumsätze sind handfeste Realität, für die staatlichen Anbieter ebenso wie für die privaten Wettunternehmen, die das Monopol schlicht missachten.

Die Rechtslage war alles andere klar. Die Ordnungsbehörden haben in den letzten Jahren unzählige private Wettannahmestellen geschlossen. Viele Verwaltungsgerichte haben das abgesegnet, drei dieser Verfahren sind aktuell vom Bundesverwaltungsgericht (BVerwG) entschieden worden. Das Monopol verletze EU-Recht, meinten andere Verwaltungsgerichte und legten dem Europäischen Gerichtshof (EuGH) vor, der schon im September geurteilt hat (Entscheidungen vom 08.09.2010, Az. C-46/08, Carmen Media, Az. C-316/07, Markus Stoss u.a., Az. C-409/06, Winner Wetten).

Entscheidungen des EuGH und BVerwG

Die EuGH-Urteile schienen klar: Das Monopol hat die Anforderungen des EU-Rechts verpasst, nämliche Kohärenz und Systematik bei der Spielsuchtbekämpfung. Massive Werbung der staatlichen Anbieter und eine Liberalisierung des Spielautomatensektors war der Vorwurf der vorlegenden Gerichte an den Staat. Selbst prüfen konnte und durfte der EuGH die tatsächlichen Gegebenheiten aber nicht.

Daher wurde vom BVerwG nun eine klärende Entscheidung erwartet. Die Vorinstanzen hatten Kohärenz und Systematik für ausreichend erachtet und hierzu eigene Feststellungen zur Spielsuchtbekämpfung und zum Werbeverhalten getroffen.

Eine abschließende Entscheidung des BVerwG ist jedoch ausgeblieben. Zwei Verfahren wurden zurückverwiesen, ein weiteres aus anderen Gründen beendet. Das BVerwG hat auf eine Gesamtkohärenz bestanden, also die Stimmigkeit des deutschen Glücksspielrechts und seiner Handhabung über alle Sektoren hinweg - wohl auch unter Einbeziehung des immensen schwarzen Marktes. Das muss die Vorinstanz nun nachholen, sie hatte allein den bayrischen Sportwettensektor geprüft.

Spanndender als das Ergebnis: Details aus der BVerwG-Verhandlung

Das ist eher unspektakulär, zumal der EuGH in seiner letzten Entscheidung die Gesamtkohärenz eingefordert hatte. Interessanter waren so manche Details aus dem Rechtsgespräch, das Anlass zu folgenden Fragen gibt:
Darf das BVerwG Tatsachen prüfen? Grundsätzlich nein, bei der Handhabung der Gesamtkohärenz aber doch? Der Senat ließ jedenfalls langwierige Ausführungen zu diesem Komplex zu.

Durfte das BVerwG die Rechtssprechung zum Inländergrundrecht des Art. 12 GG ohne weiteres zugunsten der ausländischen Kläger anwenden? Wohl nicht. Hilft der allgemeine Gleichheitssatz aus Art. 3 GG weiter? Eine Differenzierung zwischen beiden Normen wurde zwar breit erörtert, aber von den Leipziger Richtern in der mündlichen Verhandlung nicht vorgenommen.

Darf jedermann Sportwetten veranstalten, wenn das Monopol gerichtlich gekippt wird - oder hätte das BVerwG die Verbotsverfügungen auch aus anderen Gründen halten können? Einer Zurückverweisung hätte es jedenfalls nicht bedurft, wenn die Verbote bereits allein auf die fehlenden Genehmigungen gestützt werden könnten.

Formelle Illegalität heißt das zum Beispiel im Baurecht, komplementär stellt sich dann die Frage der Genehmigungsfähigkeit. Unter welchen Voraussetzungen eine Sportwettengenehmigung zu erlangen ist, wenn eine rechtliche Regelung hierzu infolge des Staatsmonopols fehlt, ist eine Frage, die nach einer präzisen höchstrichterlichen Antwort verlangt.

Und jetzt?

Der Blick in die Zukunft zeigt: Die Bundesländer müssen - im Rahmen eines einheitlichen Vorgehens - die Praxis des Glücksspiels in staatlicher Monopolregie entweder tiefgreifend und schnell ändern oder aber den Markt insgesamt regulieren und dabei auf ihr Monopol verzichten. Das ist gerade auch im Hinblick auf das Auslaufen des Glücksspielstaatsvertrages am 31. Dezember 2011 erforderlich.

Die Bekämpfung der Spielsucht, die Missbrauchsgefahr insbesondere bei Sportwetten und die effektive Kontrolle durch den Staat stehen dabei im Vordergrund.

Dr. Martin Pagenkopf ist Rechtsanwalt bei LLR Legerlotz Laschet Rechtsanwälte in Köln. Er war über 20 Jahre lang Richter am Bundesverwaltungsgericht und auch mit Glücksspielrecht befasst. Ferner hat er in zahlreichen Gesetzgebungskommissionen von Bund und Ländern in leitender Funktion mitgewirkt.