Diskussion um Schutz von Whistleblowern: Der Spagat zwi­schen Geheim­hal­tung und Infor­ma­ti­ons­in­ter­esse

Die Diskussion um die Enthüllungsplattform WikiLeaks reißt nicht ab. Für die einen ist sie ein wichtiger Beitrag zu Meinungsfreiheit und Transparenz, für die anderen begründen die Anonymität des Dienstes und die ungefilterte Weitergabe zum Teil hochsensibler Informationen unverantwortliche Eingriffe in individuelle Rechte oder staatliche Interessen. Dabei werden bisweilen die Belange der Informanten ausgeblendet.

Fest steht: Ohne Personen, die Missstände in ihrem sozialen Umfeld aufdecken und als so genannte Whistleblower entsprechende Hinweise an Dritte weitergeben, gäbe es WikiLeaks nicht. Ihren Anfang nahm die Diskussion um Informanten indes weit vor Beginn des digitalen Zeitalters.

Whistleblowing analog und digital

Als Daniel Ellsberg Anfang 1971 der New York Times die "Pentagon-Papers" zuspielte, war an WikiLeaks noch nicht zu denken. Das Internet steckte noch in den Kinderschuhen. Ellsberg musste die internen und als "Top Secret – Sensitive" klassifizierten knapp 7.000 Seiten, die rechtswidrige Handlungen der US-Regierung im Vietnamkonflikt dokumentierten, von Hand kopieren.

Bedeutend schneller an die Öffentlichkeit gelangten im vergangenen Jahr die über 250.000 internen Botschaftsberichte sowie ein Video, das den Angriff eines US-Kampfhubschraubers auf Zivilisten in Baghdad zeigt. Digitalisierung, Massenspeicher, ein US-Gefreiter und WikiLeaks machen es möglich. Juristisch hat sich wenig geändert. Die Nixon-Regierung ging 1971 gegen die New York Times und Ellsberg vor. Im Jahr 2010 brüteten US-Justizbehörden über der Frage, ob sich der Espionage Act gegen Julian Assange, den "Gründer" von Wikileaks, in Stellung bringen lässt. Der Ellsberg des 21. Jahrhunderts, Bradly Manning, sitzt in Isolationshaft; wegen "Unterstützung des Feindes" droht ihm lebenslange Freiheitsstrafe.

Weniger drastisch, aber nicht minder beachtenswert erscheinen da die Benachteiligungen, die Whistleblower bisher in Deutschland erlitten haben. So kosteten etwa Hinweise auf menschenunwürdige Zustände in Pflegeheimen oder widerrechtlich in Umlauf gebrachtes Gammelfleisch die Informanten ihre Jobs. Dies legt den Schluss nahe, dass es um den hiesigen Schutz von Whistleblowing nicht wirklich gut steht.

Besondere Regelwerke zum Informantenschutz in den USA und Großbritannien

Zunächst jedoch ein Blick über den nationalen Tellerrand. In den USA variiert der Schutz je nach betroffenem Sachgebiet und je nachdem, ob Bundesrecht (Federal Law) oder das Recht der einzelnen Bundesstaaten (State Law) zur Anwendung kommt. Auch sind die öffentlichen Belange unterschiedlich, denen der Whistleblowerschutz jeweils dienen soll.

Bestimmungen finden sich etwa im Clean Water Act (Schutz, soweit umweltschädigendes Fehlverhalten aufgedeckt wird), im Surface Transportation Assistance Act (Offenlegung schwerer Verstöße gegen Sicherheitsbestimmungen im Straßenverkehr) oder im Sarbanes-Oxley-Act (Schutz von Mitarbeitern an US-Börsen gelisteter Unternehmen, soweit buchhaltungs- und finanzebezogenes Fehlverhalten offenbart wird). Der Whistleblower Protection Act von 1989 schützt Bundesbedienstete vor Sanktionen gegen ihre Person, die wegen der Offenlegung behördlichen Fehlverhaltens erfolgen.

Im Vereinigten Königreich schützt seit 1999 der Public Interest Disclosure Act (PIDA) Informanten vor negativen Folgen im Rahmen ihres Arbeitsverhältnisses. Der Act findet Anwendung unabhängig davon, ob eine Information als vertraulich eingestuft wurde und davon, ob sich das zu offenbarende Fehlverhalten (Straftaten, Vertragsverletzungen oder Verstöße gegen Sicherheitsbestimmungen) innerhalb oder außerhalb des Staatsgebiets ereignet hat.

Differenziert geregelt werden auf der Insel interne Offenlegungen ("internal disclosure", Mitteilung interner Missstände an den Arbeitgeber), die Bekanntgabe von Informationen gegenüber bestimmten Institutionen ("regulatory disclosure", etwa Angaben gegenüber der Financial Services Authority) und die Bekanntgabe an einen weiteren Adressatenkreis ("wider disclosure", etwa die Weitergabe an Medien). "Wider disclosures" werden nur geschützt, wenn sie nicht aus Eigennutz (for personal gain) erfolgen und zusätzliche Kriterien erfüllt sind.

In Deutschland klare Linien nur im Presse- und Rundfunkbereich

In Deutschland fehlt ein geschlossenes und in sich stimmiges Konzept zum Schutz von Informanten. Zur Frage, ob die Erstattung einer Strafanzeige durch den Arbeitnehmer ohne vorherige innerbetriebliche Klärung eine Kündigung rechtfertigt, hat sich das Bundesarbeitsgericht zuletzt 2003 (Urt. v. 03.07.2003, Az. 2 AZR 235/02) und 2006 (Urt. v. 07.12.2006, Az. 2 AZR 400/05) geäußert. Die in diesen Urteilen gezogene Linie, die auch im Lichte einer Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts (BVerfG) von 2001 (Beschl. v. 02.07.2001, Az. 1 BvR 2049/00) zu entwickeln war, wird indes allgemein als nicht ausreichend betrachtet. Eine Initiative zur Änderung des arbeitsrechtlichen Maßregelungsverbots nach § 612a BGB, angestoßen 2008 unter anderem im Zuge des Gammelfleischskandals, ist zwischenzeitlich versandet.

Den Vorgaben internationaler Anti-Korruptionsabkommen der Vereinten Nationen und des Europarates trägt das Beamtenrecht Rechnung. Die Verschwiegenheitspflicht der Staatsdiener über dienstliche Angelegenheiten besteht nicht, wenn "ein durch Tatsachen begründeter Verdacht einer Korruptionsstraftat nach den §§ 331 bis 337 des Strafgesetzbuches angezeigt wird" (§§ 37 Abs. 2 Nr. 3 Beamtenstatusgesetz,  67 Abs. 2 Nr. 3  Bundesbeamtengesetz).

Recht klare Linien zeigt heute der presse- und rundfunkrechtliche Informantenschutz, der verfassungsrechtlich auf Artikel 5 Absatz 1 Satz 2 Grundgesetz beruht und vom BVerfG zuletzt in der Entscheidung zum Fall Cicero (Urt. v. 27.02.2007, Az. 1 BvR 538/06, 1 BvR 2045/06) konkretisiert wurde. Einfachgesetzlich regelt die Strafprozessordnung, dass Journalisten ein Zeugnisverweigerungsrecht zusteht, sie also ihren Informanten nicht preisgeben müssen. Der hierdurch vermittelte Schutz des Informanten ist allerdings presse- beziehungsweise rundfunkakzessorisch und versagt, wenn der Journalist sich nicht an seinen Berufskodex hält.

Netzwerk folgt mit Entwurf britischem Vorbild

Ist der Schutz von Informanten im deutschen Recht also ausreichend? Die Antwort ist nein. Zwingend schließt sich dann die Frage an, wie genau ein sachgerechter Ausgleich zwischen berechtigten Geheimhaltungsinteressen und dem legitimen Informationsinteresse der Öffentlichkeit aussehen muss – unabhängig davon, über welche Normen sie jeweils geschützt werden. So gelten etwa für staatliche Interessen auf einfachgesetzlicher Ebene etwa die §§ 93 ff., 353b Strafgesetzbuch (StGB), für unternehmerische Interessen § 17 Abs. 2 des Gesetzes gegen den unlauteren Wettbewerb und für private Interessen § 203 StGB.

Der Whistleblower-Netzwerk e.V. hat vergangene Woche einen Vorschlag vorgelegt. Der als Diskussionsanregung zu verstehende "Entwurf eines Gesetz zum Schutz öffentlicher Interessen durch Förderung und Schutz von Hinweisgebern (Whistleblowing-Gesetz)" zielt darauf ab, dass Hinweise ohne Angst vor Repressalien und in der Gewissheit abgegeben werden können, dass ihnen mit der gebotenen Sorgfalt nachgegangen wird (§ 1 des Entwurfs).

Dem britischen Vorbild PIDA folgend, ist der Anwendungsbereich des Gesetzes weit und es werden nach dem Adressaten eines Hinweises interne, behördliche, externe und öffentliche Hinweise unterschieden. Hinweisgeber werden mit Unterlassungs- und Schadensersatzansprüchen gegen die ebenfalls normierten Beeinträchtigungsverbote ausgestattet. Sind diese Ansprüche nicht realisierbar, soll ein Whistleblowerfonds eine Entschädigung gewähren.

Im Ergebnis ist der Entwurf eine konstruktive Diskussionsgrundlage. Über die Begriffsbestimmungen wird man aber noch einmal intensiv nachdenken müssen. So wird Missstand (als zentrales Element eines Hinweises) definiert als "eine Verletzung oder Gefährdung öffentlicher Interessen". Dies liegt einerseits vor, wenn "eine Gefahr für Leben, Gesundheit oder Würde von Menschen, eine Gefahr für die Umwelt oder ein Schaden für öffentliche Haushalte droht oder bereits eingetreten ist" (§ 3 Abs. 1 Satz 2 des Entwurfs). Dem mag man dem Grunde nach noch zustimmen. Soweit allerdings bereits (jegliche) Verletzung von Rechtsnormen (so § 3 Abs. 1 Satz 1 des Entwurfs) ausreichen soll, schießt der Entwurf klar über das gebotene Maß hinaus. 

Der Autor Dr. Tobias O. Keber ist Lehrbeauftragter für Medienrecht und habilitiert an der Johannes Gutenberg-Universität in Mainz.

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