Diskussion um Schengen-Reform: Keine Lösung für die Her­aus­for­de­rung Mig­ra­tion

Am Donnerstag beraten die EU-Innenminister und die Kommission über Vorschläge zur Modifizierung der Ausnahmetatbestände für die begrenzte Einführung von Grenzkontrollen im Schengen-Raum. Tags zuvor hatte die rechtsorientierte Kopenhagener Minderheitsregierung mitgeteilt, sie wolle wieder "permanente Grenzkontrollen" an der Grenze zu Deutschland durchführen lassen.

Die Initiative für die Beratungen in Brüssel ging ursprünglich von Frankreich und Italien aus und gründet auf einem Streit beider Länder: Weil sich Italien durch die aktuellen Migrationsbewegungen aus den nordafrikanischen Krisenregionen überlastet fühlte, hatte die Regierung den Betroffenen kurzerhand Aufenthaltstiteln ausstellen lassen, die eine Weiterreise der Einwanderer in andere EU-Mitgliedstaaten ermöglicht.

Durch diese Maßnahme  nun sah sich vor allem Frankreich betroffen. Viele der Einwanderer beherrschen nämlich die französische Sprache und würden daher – so die Prognose – vor allem in den französischsprachigen Raum reisen.

Nach bilateralen Verhandlungen zwischen beiden Ländern bestand dann plötzlich Einigkeit darüber, dass über den "Raum ohne Binnengrenzen" neu nachgedacht werden müsse.

Ausnahmsweise Binnengrenzkontrollen schon jetzt möglich

Die Abschaffung von Grenzkontrollen in der EU geht zurück auf das Schengener Übereinkommen aus dem Jahre 1985, das zunächst nur zwischen fünf Mitgliedstaaten beschlossen wurde. Der darin vereinbarte, schrittweise Wegfall der Binnengrenzen wurde begleitet von der Festlegung eines einheitlichen Kontrollmaßstabes für die Außengrenzen.

Der Vertrag zur praktischen Umsetzung – das Schengener Durchführungsübereinkommen (SDÜ) – wurde 1990 schon zwischen neun Mitgliedstaaten abgeschlossen. Zu dieser Zeit waren die Vereinbarungen noch eine multilaterale völkerrechtliche Kooperation, die allerdings auf eine stetige Erweiterung der teilnehmenden Staaten ausgelegt war und durchaus auf das Ziel ausgerichtet war, in das EU-Recht aufgenommen zu werden.

Dies erfolgte dann allerdings erst sieben Jahre später mit dem Vertrag von Amsterdam und dem so genannten Schengen-Besitzstand. Das Protokoll Nr. 22 zum Vertrag von Lissabon von 2009 gibt über diese Entwicklung Auskunft und verdeutlicht zudem, dass sich Dänemark, Irland, das Vereinigte Königreich und Nordirland nicht an sämtlichen Bestimmungen beteiligen. Dafür sind die nicht EU-Länder Norwegen und Island Teil der Schengen-Kooperation.

Mehr Ausnahmen würden ein Herzstück der EU aufweichen

Im Hinblick auf den von der EU konstituierten Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts legt Art. 67 Abs. 2 AEUV ausdrücklich fest, dass die Union sicherstellt, dass alle Personen – also nicht nur Unionsbürger – an den Binnengrenzen nicht kontrolliert werden. Im Ausgleich dazu wurde die polizeiliche Kooperation verstärkt und eine gemeinsame Politik für die Kontrolle der Außengrenzen der EU installiert.

Die konkrete Durchführung des Grenzregimes der EU wird durch die Verordnung Nr. 562/2006, den Schengener Grenzkodex, festgelegt. Dieser sieht als Grundsatz vor, dass keine Grenzkontrollen beim Überschreiten der Binnengrenzen zwischen den Mitgliedstaaten der EU stattfinden. Gleichzeitig formuliert Art. 23 der Verordnung eine schon seit dem alten SDÜ bekannte  Ausnahme, dass im Falle einer "schwerwiegenden Bedrohung der öffentlichen Ordnung oder der inneren Sicherheit" ein Mitgliedstaat vorübergehend wieder Grenzkontrollen einführen darf. Andere Mitgliedstaaten und die Kommission müssen dies nicht genehmigen, sondern lediglich über die Gründe in Kenntnis gesetzt werden.

Schon nach aktueller Rechtslage sind also ausnahmsweise Binnengrenzkontrollen zulässig, die auch zum Beispiel im Rahmen der Fußball-WM in Deutschland zum Schutz vor der Einreise von Hooligans durchgeführt wurden. Eine erweiterte Ausnahmeregelung würde nur die Auslegungs- und Anwendungsprobleme erhöhen. Mit der Aufweichung des kontrollfreien Grenzverkehrs würde zudem politisch ein Herzstück der EU aufgegeben, wie auch Deutschland zu Recht betont.

Warnungen vor einer Politik der reinen Abschottung

Es erscheint paradox, dass eine Wiedereinführung von Binnengrenzkontrollen als ein hilfreiches Mittel europäischer Einwanderungspolitik angesehen wird. Ein Rückzug auf eine Politik der nationalen Abschottung bedeutet lediglich die Kapitulation vor den Realitäten globaler Migrationsentwicklungen.

Die Forderung nach erleichterten Binnengrenzkontrollen ist selbstverständlich verknüpft mit der Forderung nach härteren Kontrollen an den Außengrenzen der EU, zum Beispiel durch verstärkten Einsatz der zuständigen Agentur FRONTEX. Je weniger Einwanderer die EU von außen erreichen, desto weniger Bedarf besteht an Grenzkontrollen innerhalb der Union. Doch selbst die Kommission warnt vor einer solchen Politik der reinen Abschottung.

Entscheidend ist, dass sich Mitgliedstaaten an den EU-Außengrenzen nicht ihrer Verantwortung vor europarechtskonformem Umgang mit Migration entledigen können. Gleichzeitig müssen auch die anderen Mitgliedstaaten an das primärrechtlich in Art. 80 AEUV verankerte Gebot der Solidarität im Sinne einer "gerechten Aufteilung der Verantwortlichkeiten" unter den Mitgliedstaaten erinnert werden.

Die Kommission hat angekündigt, dass sie  erleichterte Binnengrenzkontrollen nur unter strenger Aufsicht der EU zulassen wird. Dadurch sollen unterschiedliche Maßstäbe für deren Einführung verhindert werden. Dem wird sich auch Dänemark nicht entziehen können, das auch Teil der Schengen-Raums bleiben will.

In jedem Fall wären die Vertreter der Mitgliedstaaten als entscheidende Akteure im Rat der EU gut beraten, dieses Thema eilig von der Agenda zu nehmen, um nicht der Erosion des Kernbestandes der EU weiter Vorschub zu leisten.

Dr. Timo Tohidipur ist wissenschaftlicher Mitarbeiter und Dozent am Institut für Öffentliches Recht der Goethe-Universität in Frankfurt am Main.

 

Mehr auf LTO.de:

EU-Streit über Umgang mit "Flüchtlingen": Das verschleierte Problem der Wirtschaftsmigration

Flüchtlingsdrama: Europa und der problematische Abwehrreflex