BVerwG bewilligt Rechtsschutz: Post­por­to war zu hoch

2/2: Rechtswidrig von den Kosten effizienter Leistungsbereitstellung abgewichen

Und auch bei der damit eröffneten Kontrolle der Entgeltgenehmigungen kam das BVerwG zu einem anderen Ergebnis als die Vorinstanz. Diese hatte noch im Wesentlichen formal-rechtlich argumentiert.

Und das nicht ganz zu Unrecht.  Das postrechtliche Entgeltgenehmigungsverfahren ist als sog. Preisobergrenzen- bzw. "Price Cap"-Verfahren  zweistufig ausgestaltet.

In einer ersten Verfahrensstufe werden sog. Maßgrößen für einen "Korb" von Postdienstleistungen festgelegt. Aus diesen ergibt sich, in welcher Weise sich die Preise für die betreffenden Dienstleistungen über einen bestimmten Zeitraum hinweg zu entwickeln haben. In der eigentlichen Genehmigungsentscheidung wird dann auf einer zweiten Stufe im Wesentlichen nur noch geprüft, ob die für die einzelnen Postdienstleistungen beantragten Entgelte diesen Vorgaben entsprechen. Hiervon war das OVG Münster ausgegangen. Im Übrigen hatte es darauf abgestellt, dass die insoweit relevante Maßgrößenentscheidung der Bundesnetzagentur bestandskräftig geworden und nicht nichtig sei.

Das BVerwG hat demgegenüber nun entschieden, dass die Bundesnetzagentur bei der streitgegenständlichen Genehmigung der Entgelte gegen die gesetzlichen Vorgaben verstoßen habe. Die Behörde habe ausdrücklich von einer vollständigen Annäherung der Entgelte an die Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung abgesehen.

Wettbewerbsförderung kein Argument für höhere Preise

Hinter dieser Vorgehensweise der Bundesnetzagentur dürfte die Erwägung gestanden haben, dass bei höheren Endkundenentgelten der Deutschen Post AG andere Anbieter von Postdienstleistungen größere Anreize und Möglichkeiten haben, mit ihren eigenen Angeboten in Konkurrenz zu den Angeboten des ehemaligen Monopolisten zu treten. Gerade auch aus dem Telekommunikationssektor ist nämlich bekannt, dass die Endkunden spürbare finanzielle Vorteile erkennen müssen, um zu alternativen Anbietern zu wechseln. Bei einer strengen Regulierung der Endkundenentgelte am Maßstab der Kosten einer effizienten Leistungsbereitstellung sind entsprechende Preissetzungsspielräume bestenfalls gering.

Aus regulierungspolitischer Sicht mag es daher sinnvoll erscheinen, die Endkundenentgelte des marktbeherrschenden Unternehmens nicht zu eng an dieser Obergrenze zu regulieren. Nach der nun vorliegenden Rechtsprechung des BVerwG stehen die gesetzlichen Vorgaben einer solchen Genehmigungspraxis allerdings entgegen.

Dem regulierungspolitischen Anliegen der Bundesnetzagentur wird daher nur der Gesetzgeber Rechnung tragen können. Denkbar wäre eine Angleichung der postrechtlichen Vorschriften an das Telekommunikationsrecht. Dort spielt eine Vorabgenehmigung von Endkundenentgelten im Massengeschäft keine Rolle mehr. Damit sich hieraus die erhofften wettbewerbsfördernden Effekte ergeben, muss eine solche Lockerung aber von  einer scharfen Regulierung der Vorleistungsentgelte flankiert werden. Insbesondere muss sichergestellt sein, dass zwischen den Endkunden- und den Vorleistungsentgelten der Deutschen Post AG ein hinreichender Abstand besteht.

Ein großer Schritt für den klagenden Verband…

Die gestrigen Urteile sind ein großer Erfolg für den klagenden Interessenverband, dessen Hartnäckigkeit sich letzten Endes ausgezahlt hat. Das gilt freilich in erster Linie in ideeller und politischer Hinsicht.

Die unmittelbaren wirtschaftlichen Folgen des prozessualen Obsiegens dürften sich demgegenüber in Grenzen halten: Der Verband kann  die von ihm als Postkunde in den betroffenen Jahren gezahlten Briefentgelte zurückverlangen. Dieser Rückzahlungsanspruch dürfte letzten Endes außerdem auf den Betrag beschränkt sein, der über die genehmigungsfähigen Entgelte hinausgeht.

Die Hoffnung anderer Postkunden auf eine vergleichbare Rückerstattung gezahlter Briefporti macht das BVerwG demgegenüber auf Rechtsfolgenseite unmittelbar zunichte: Es hat die Entgeltgenehmigungen nur im Rechtsverhältnis zwischen der Deutschen Post AG und dem klagenden Verband aufgehoben. Auch insoweit sind die Leipziger Richter also ihrer Rechtsprechung zum Telekommunikationsrecht treu geblieben.

Zwar ist es nicht von vornherein rechtlich ausgeschlossen, dass die Bundesnetzagentur die Entgeltgenehmigungen insgesamt zurücknimmt. Angesichts der Besonderheiten des Briefgeschäfts hat die Behörde aber beinahe schon zwingende Argumente, hiervon abzusehen. Wenn ein Großteil der Verträge durch den Einwurf eines frankierten Briefes in den Briefkasten zustande kommt, lässt sich nicht einmal ansatzweise absehen, welche Postkunden in welcher Höhe von einer (teilweisen) Aufhebung der Entgeltgenehmigungen profitieren sollen.

Und jetzt, wo alle klagen können?

Weitaus spannender sind die Konsequenzen der Leipziger Entscheidungen für die Zukunft der Postregulierung: Die Bundesnetzagentur und die Deutsche Post AG müssen jetzt damit rechnen, dass Postkunden die Genehmigung der Briefporti gerichtlich überprüfen lassen.

Während solche Verfahren auf der einen Seite für Großversender wirtschaftlich interessant sein dürften, könnten sich entsprechende Klagen für Einzelpersonen auf der anderen Seite gerade umgekehrt als praktisch gangbar erweisen, weil deren Prozesskostenrisiko letztlich überschaubar sein dürfte.

Offen bleibt schließlich, wie die Verwaltungsgerichte mit der umgekehrten Verfahrenssituation umgehen müssen, wenn also die Deutsche Post AG auf Genehmigung höherer Briefentgelte klagen sollte. Zum Telekommunikationsrecht hat das BVerwG die Ansicht vertreten, dass wegen der privatrechtsgestaltenden Wirkung der Entgeltgenehmigung die Vertragspartner des entgeltberechtigten Unternehmens notwendig zum Verwaltungsprozess beizuladen sind. Auf Ebene der (End-)Kundenentgelte hätte ein solches Beiladungserfordernis allerdings unüberschaubare Schwierigkeiten zur Folge. Insoweit ist den Bedenken des OVG Münster zuzustimmen.

Das BVerwG hat sich also zwar einmal mehr als strenger Hüter einer effizienzorientierten Entgeltregulierung im Interesse der Endkunden und des Wettbewerbs erwiesen. Der von ihm entschiedene Rechtsstreit erinnert zugleich aber einmal mehr daran, dass eine umfassende Reform des PostG dringend nötig ist. Auch hier gilt hoffentlich: Was lange währt, wird endlich gut.

Andreas Neumann ist Geschäftsführer des privaten Instituts für das Recht der Netzwirtschaften, Informations- und Kommunikationstechnologie (IRNIK) in Bonn und begleitet das Regulierungsrecht seit rund fünfzehn Jahren wissenschaftlich.