BVerfG zu Europäischer Bankenunion: Ver­fas­sungs­be­schwerden gegen EZB-Ban­ken­auf­sicht erfolglos

Das Bundesverfassungsgericht (BVerfG) hat die Übertragung der Aufsicht über bedeutende Banken auf die Europäische Zentralbank (EZB) gebilligt. Die Karlsruher Richter halten die europäische Bankenaufsicht für kompetenzgemäß und ausreichend demokratisch legitimiert, wie sie am Dienstag verkündeten (Urt. v. 30.07.2019, Az. 2 BvR 1685/14 und 2 BvR 2631/14). Damit widersprechen sie den Beschwerdeführern, die die deutsche Souveränität und Verfassungsidentität berührt sahen.

Als Reaktion auf die Finanzkrise von 2008 entwickelte die Europäische Kommission das Konzept einer Europäischen Bankenunion. Den systemischen Risiken international verflochtener Finanzmärkte sollte mit einer europäischen Bankenaufsicht mit weitreichenden Befugnissen begegnet werden. Neben der Bankenaufsicht (Single Supervisory Mechanism, SSM) als erste Säule der Bankenunion ist ein einheitlicher Abwicklungsmechanismus (Single Resolution Mechanism, SRM) als zweite Säule geschaffen worden. Die dritte Säule, eine europäische Einlagensicherung, wurde aufgrund politischer Widerstände bislang nicht verwirklicht.

Die europäische Bankenaufsicht

Die Bankenaufsicht durch die EZB bezieht sich vor allem auf bedeutende Banken und Bankengruppen in der Eurozone. Obwohl in Deutschland nur 19 und insgesamt gerade einmal 114 Banken(-gruppen) unter der direkten Aufsicht der EZB stehen, erfasst diese etwa 80 % der Bankaktiva im Euroraum. Die EZB hat damit einen wesentlichen Einfluss auf den europäischen Bankensektor.

Die nationalen Aufsichtsbehörden unterstützen und beeinflussen die EZB, indem sie in den gemeinsamen Aufsichtsteams (Joint Supervisory Teams, JSTs) mitarbeiten und bestimmte Entscheidungen vorbereiten. Darüber hinaus sind sie weitgehend allein dafür zuständig, die gerade in Deutschland zahlreichen weniger bedeutenden Banken zu beaufsichtigen.

Neben den nationalen Aufsichtsbehörden hat auch der Bundestag erheblichen Einfluss auf die EZB. Die EZB ist nach Art. 4 Abs. 3 und 9 Abs. 1 SSM-Verordnung an das "einschlägige Unionsrecht" gebunden. Wenn dieses aus Richtlinien besteht, muss die EZB das richtlinienumsetzende nationale Recht einhalten. Auch wenn die Grenzen zwischen richtlinienumsetzenden und sonstigen nationalen Vorschriften nicht abschließend geklärt sind, macht der deutsche Gesetzgeber der europäischen Behörde EZB konkrete Vorgaben.

Die europäische Bankenabwicklung

Um die Wahrscheinlichkeit zu verringern, dass Banken im Krisenfall mit Steuergeldern gerettet werden müssen, wurde infolge der Finanzkrise zudem ein eigenständiges Abwicklungsregime für Banken geschaffen. Danach haben die zuständigen Behörden bei in Schieflage geratenen Banken weitreichende Befugnisse. Sie können beispielsweise die Geschäftsanteile an den Geldhäusern auf neue Gesellschafter übertragen und bestimmte Forderungen von Dritten durch Hoheitsakt auf Null setzen. Ergänzend ist ein Abwicklungsfonds geschaffen worden, in den die europäischen Banken einzahlen müssen.

Zuständig für Abwicklungsentscheidungen ist eine neue europäische Behörde, der Ausschuss für die einheitliche Abwicklung (Single Resolution Board, SRB), wenn es um bedeutende Banken unter EZB-Aufsicht geht. Die nationalen Abwicklungsbehörden sind für die Abwicklungsentscheidungen bei weniger bedeutenden Banken zuständig. Darüber hinaus kümmern sie sich um die Durchführung von Abwicklungsmaßnahmen.

Beschwerdeführer rügten Verletzung des Wahlrechts

Die Entwicklung hin zu einer Europäischen Bankenunion ist den Beschwerdeführern um den Berliner Rechtsanwalt und Finanzwissenschaftler Prof. Dr. Markus C. Kerber ein Dorn im Auge. Ihre Verfassungsbeschwerden richteten sich gegen die SSM-Verordnung, das zur Beschlussfassung im Rat ermächtigende Zustimmungsgesetz und die SRM-Verordnung. Es handele sich um massive Eingriffe in die deutsche Souveränität, die die Verfassungsidentität berührten. Für die europäische Bankenaufsicht und den einheitlichen Abwicklungsmechanismus gebe es keine ausreichende Grundlage in den europäischen Verträgen.

Wie lässt sich dies nun im Wege einer Verfassungsbeschwerde geltend machen? Die Beschwerdeführer rügten insbesondere eine Verletzung ihres grundrechtsgleichen Wahlrechts nach Art. 38 Abs. 1 S. 1 Grundgesetz (GG) i. V. m. dem Demokratieprinzip, der Ewigkeitsgarantie und den Verwirklichungsregeln für die Europäische Union aus Art. 23 Abs. 1 GG. Nach gefestigter Rechtsprechung des BVerfG darf das Wahlrecht nicht durch eine die Integrationsgrenzen des Grundgesetzes überschreitende Übertragung von Befugnissen auf die europäische Ebene entleert werden. Das Wahlrecht kann zudem durch Ultra-Vires-Akte beeinträchtigt werden, wenn nämlich Organe oder Einrichtungen der EU die ihnen übertragenen Kompetenzen offensichtlich in hinreichend qualifizierter Weise überschreiten.

Kompetenzgrundlagen ausreichend

Der Argumentation der Beschwerdeführer ist der Zweite Senat des BVerfG erwartungsgemäß nicht gefolgt. Eine Vorlage an den EuGH hielt er dabei nicht für erforderlich. Ein offensichtlicher und qualifizierter Verstoß gegen die Kompetenzordnung sei nicht erkennbar. Es bestehe eine hinreichende Grundlage für die europäische Bankenaufsicht und den einheitlichen Abwicklungsmechanismus.

Als primärrechtliche Grundlage für die europäische Bankenaufsicht dient Art. 127 Abs. 6 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV). Danach können der EZB durch Verordnung "besondere Aufgaben" im Zusammenhang mit der Aufsicht über Kreditinstitute und andere Finanzinstitute übertragen werden. Nach der Entscheidung des BVerfG handelt es sich bei der auf bedeutende Banken beschränkten Aufsicht um "besondere Aufgaben". Die SSM-Verordnung führe nicht zu einer unzulässigen vollständigen Übertragung der Bankenaufsicht. Die EZB könne den nationalen Aufsichtsbehörden im Hinblick auf die Aufsicht über weniger bedeutende Banken zwar bestimmte Vorgaben machen und habe ein Selbsteintrittsrecht, sie dürfe die Bankenaufsicht jedoch nicht vollständig an sich ziehen.

Für den einheitlichen Abwicklungsmechanismus liegt die primärrechtliche Grundlage im Wesentlichen in der allgemeinen Binnenmarktkompetenz nach Art. 114 Abs. 1 AEUV. Danach können Maßnahmen zur Angleichung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten erlassen werden, die die Errichtung und das Funktionieren des Binnenmarkts zum Gegenstand haben. Die Karlsruher Richter erkennen darin eine ausreichende Kompetenzgrundlage für den einheitlichen Abwicklungsmechanismus und verneinen einen Ultra-Vires-Akt.

Unabhängigkeit der nationalen Behörden gerechtfertigt

Das in der SSM-Verordnung und der SRM-Verordnung enthaltene Erfordernis, dass die nationalen Aufsichts- und Abwicklungsbehörden im Rahmen ihrer Mitwirkung am SSM bzw. am SRM unabhängig sein müssen und grundsätzlich keine Weisungen erhalten dürfen, ist aus Sicht des BVerfG im Hinblick auf das Demokratieprinzip bedenklich. Die Unabhängigkeit der nationalen Behörden sei jedoch gerechtfertigt. Sie diene der Effektivität und schütze vor ungebührlicher Einflussnahme. Zudem bestünden Informationsrechte der nationalen Parlamente und Rechtsschutzmöglichkeiten, die indirekt zu einer hinreichenden demokratischen Legitimation führten. Daher sei der durch Art. 20 Abs. 1 und 2 i.V.m. Art. 79 Abs. 3 GG geschützte Grundsatz der Volkssouveränität durch die Unabhängigkeit der nationalen Behörden nicht berührt.

Der Richterspruch dürfte den vor allem in Deutschland geführten Diskurs um die Rechtmäßigkeit der Europäischen Bankenunion vorläufig beruhigen. Die Europäisierung der Finanzaufsicht schreitet derweil weiter voran. Aktuell sind neue Übertragungen von Aufsichtsbefugnissen auf europäische Behörden geplant. Spätestens wenn es um eine europäische Einlagensicherung geht, wird sich die Frage nach der richtigen Kompetenzgrundlage erneut stellen.

Dr. Benjamin Herz ist Rechtsanwalt und Assoziierter Partner bei Gleiss Lutz.