BMJV-Entwurf zu Unternehmenssanktionen: Ein Straf­ge­setz, das nicht strafen will?

Auf Seite 126 des Koalitionsvertrags findet sich das vielleicht am deutlichsten formulierte Vorhaben der aktuellen Legislaturperiode:  "Unternehmenssanktionen" steht über dem Absatz mit sehr konkreten Maßnahmen zur besseren Verfolgung von Wirtschaftskriminalität. In Deutschland dürften die Forderungen nach neuen härteren Sanktionen gegen Unternehmen nicht zuletzt durch den Diesel-Abgasskandal an Nachdruck gewonnen haben. Auch die OECD hatte Deutschland im Jahr 2018 für seine bisherigen Regeln zur Verfolgung von Unternehmenskriminalität kritisiert.

Am Donnerstag hat das Bundesministerium der Justiz und für Verbraucherschutz (BMJV) nun den lang erwarteten Entwurf dazu vorgelegt. Ein neues "Gesetz zur Bekämpfung der Unternehmenskriminalität" mit 69 Paragraphen soll es werden.

Die 150 Seiten sind konzeptioniert als verschärftes Ordnungswidrigkeitenrecht, speziell auf Unternehmenskriminalität zugeschnitten und mit verbraucherschützenden Elementen. Das Papier vermeidet es streng, von "Strafen" zu sprechen, und hält sich stattdessen an "Sanktionen". Es soll eben kein echtes Strafrecht für Unternehmen, also juristische Personen, sein. Daran hätten sich auch diverse nicht triviale Fragen angeschlossen: Wie sollten sich juristische Personenzusammenschlüsse nach dem auf dem Schuldprinzip beruhenden deutschen Strafrecht schuldig machen? Das neue Sanktionsgesetz wählt einen anderen Ansatz.

Ordnungswidrigkeitenrecht + X statt echtes Strafrecht gegen Unternehmen?

Rechtstechnisch wird ein Teil aus dem bestehenden Ordnungswidrigkeitenrecht herausgelöst und als eigenes Gesetz ausgestaltet. An einigen Punkten wird es aber verschärft. Statt dem Opportunitätsprinzip des Ordnungswidrigkeitenrechts soll das Legalitätsprinzip gelten. Wenn ein Anfangsverdacht für eine aus einem Unternehmen heraus begangene Straftat vorliegt, müssen die Staatsanwaltschaften künftig zwingend ermitteln, die Verfolgung steht nicht mehr in ihrem Ermessen. 

So will der Entwurf ein bundeseinheitliches Niveau für die Strafverfolgung gegenüber Unternehmen schaffen. Ob und wie das am Ende umgesetzt werden wird, dürfte vor allem eine Frage der Expertise und Ausstattung der Staatsanwaltschaften vor Ort sein. Für die sind die Länder zuständig.  

Justizministerin Christine Lambrecht (SPD) betonte am Donnerstag in Berlin, die Verantwortung für im Unternehmen begangene Straftaten dürfe nicht mehr auf Einzelne im mittleren Management oder einfache Beschäftigte abgewälzt werden.

Man soll sich das offenbar so vorstellen: Das neue Sanktionsrecht will auf spezifisches Unrecht zielen, das quasi durch das Unternehmen strukturell verwirklicht wird, also nicht durch einzelne Personen, die bereits verfolgt werden können. Sanktioniert werden sollen Unternehmen, die durch die selbstgewählte Organisation und ihre Arbeitsweise Rechtsbrüche ihrer Mitarbeiter begünstigen. Kommt es zu Straftaten aufgrund strukturellen Versagens, soll das für das Unternehmen selbst spürbare Konsequenzen haben – in Dimensionen, die auch wirtschaftlich sehr starke Unternehmen treffen. Nur Strafen soll es eben nicht heißen. 

Hohe Bußgelder, viel Öffentlichkeit

Die geplante Verschärfung dient laut Lambrecht auch dem Schutz von Verbrauchern und sichere auch einen fairen Wettbewerb zwischen Unternehmen. "Wirtschaftskriminalität schadet vor allem der Wirtschaft selbst", sagte sie in Berlin. 

Die Sanktionen können nach dem neuen Gesetz bis zu zehn Prozent des Jahresumsatzes betragen, das gilt für große Wirtschaftsunternehmen mit mehr als 100 Millionen Euro Umsatz im Jahr. Für kleinere Unternehmen bleibt es beim bisherigen Sanktionsrahmen von maximal zehn Millionen Euro bei vorsätzlichen Straftaten. 

Außerdem sollen zu Sanktionen verurteilte Unternehmen in ein internes Behördenregister aufgenommen werden. Hat das Unternehmen eine Vielzahl von Menschen geschädigt, soll das Gericht die öffentliche Bekanntmachung der Verurteilung anordnen können. 

Dank Vermögensabschöpfung schneller Entschädigung für Verbraucher?

Für das Sanktionsverfahren – statt einem Strafverfahren – sieht das neue Gesetz detaillierte Verfahrensvorschriften vor, von Vertretungsregeln für das Unternehmen über Ausnahmen von der Verfolgung bis zur Hauptverhandlung. 

Das neue Gesetz soll auch Verbraucher schneller und einfacher an Entschädigung kommen lassen. Neben den Sanktionen gegen das Unternehmen, die weiterhin in die Landeskasse fließen, soll der Staat künftig auch das vom Unternehmen strafbar Erlangte einziehen und an Geschädigte auszahlen. Verbraucher, die etwa durch ein massenhaftes Betrugsverfahren um kleine Beträge geschädigt wurden, sollen dann nicht mehr selbst klagen müssen, um an eine Entschädigung zu kommen. 

Milderung für "internal investigations" - wenn sie gut sind

Wenn heute Straftaten in einem Unternehmen vermutet werden, kommen bei größeren Unternehmen mittlerweile Rechtsanwaltskanzleien zum Einsatz, die interne Untersuchungen durchführen. Im Auftrag des Unternehmens selbst durchforsten sie etwa den internen E-Mail-Verkehr und befragen Mitarbeiter, sogenannte "internal investigations".

Der neue Gesetzentwurf sieht unter bestimmten Umständen Sanktionsmilderungen für Unternehmen vor, welche das nicht unumstrittene Instrument einsetzen. Und macht dabei erstmalig Vorgaben, wie solche internen Untersuchungen aussehen müssen. So sollten diese vor allem fair und transparent durchgeführt werden. 

Den befragten Mitarbeitern müsse zum Beispiel deutlich mitgeteilt werden, dass es sich bei einer solchen Befragung nicht um ein vertrauliches Gespräch handele, sondern dass Auskünfte in einem Strafverfahren - möglicherweise auch gegen sie selbst - verwendet werden können. Ihnen muss nach dem Entwurf auch ermöglicht werden, einen Anwalt hinzuziehen. Dem Sanktionsrecht kommt es also nicht allein auf das Ergebnis der internen Untersuchungsbemühungen an, sondern auch auf das Wie von deren Durchführung.

Regeln für die Verwertbarkeit nach Durchsuchungen

Auch sollen für eine weitere bislang heikle Konstellation klare Regeln geschaffen werden. Kommt es zu einer Durchsuchung bei einem Unternehmen, entsteht nicht selten eine Gemengelage aus internem Untersuchungsmaterial des Unternehmens, Auswertungen der intern untersuchenden Rechtsanwälte sowie Material zu einem separaten Strafverfahren gegen einzelne Personen des Unternehmens. 2018 entschied das Bundesverfassungsgericht (BVerfG) in seiner sogenannten Jones-Day-Entscheidung, dass die Staatsanwaltschaft in einer Rechtsanwaltskanzlei Unterlagen mit internen Ermittlungsergebnissen beschlagnahmen durfte. Für die staatlichen Behörden eine vielversprechende Strategie, für die Rechtsanwälte stellt sich die Frage nach der Zukunft ihres Geschäftsmodells interner Untersuchungen. Und nicht zuletzt: Wie wird die Strafverteidigung dann noch geschützt?

Nun soll nach dem Entwurf gelten: Das Rohmaterial aus den internen Untersuchungen kann beschlagnahmt und vor Gericht verwertet werden, nicht aber Unterlagen aus der Strafverteidigung.  

Der Vorsitzende des Strafrechtsausschusses beim Deutschen Anwaltverein (DAV), Rainer Spatscheck, sieht keinen Bedarf für ein "Sonderstrafrecht für Unternehmen", bisherige Sanktionsregeln reichten aus. "Wenn Unternehmen künftig wie Beschuldigte im Strafverfahren behandelt werden, müssen sie aber auch vergleichbare Rechte haben. Sie dürfen nicht verpflichtet werden, an der eigenen Verfolgung mitzuwirken", so Spatschek. "Die Ermittlungsbehörden dürfen auf Erkenntnisse der internen Untersuchung nicht zugreifen. Besonders der Schutz des Anwaltsgeheimnisses muss garantiert sein. Hierzu gehören Durchsuchungs- und Beschlagnahmeverbote wie auch ein anwaltliches Zeugnisverweigerungsrecht." 

Der Entwurf sieht vor, dass Unternehmen Beschuldigtenrechte haben können, die dann vom gesetzlichen Vertreter wahrgenommen werden. Das sind Schweigerechte, rechtliches Gehör, Stellung von Beweisanträgen.

Wann kommt das Gesetz - und wie? 

Die Regelungen stehen zunächst nur in einem Referentenentwurf, bis zum verkündeten Gesetz ist es noch ein gutes Stück Weg über das Kabinett ins Parlament und den Bundesrat. 

In diesem Jahr dürfte das neue Sanktionsrecht nicht mehr Gesetz werden. Auch wenn es sich um ein über den Koalitionsvertrag gut abgestimmtes Gesamtprojekt der Regierungsfraktionen und Ministerien handelt, von dem die Justizministerin betont, sie habe die Vorgaben aus dem Vertrag eins zu eins umgesetzt: Mit Kritik an den einzelnen Regelungsvorschlägen darf gerechnet werden.Am Mittwoch kritisierte bereits der stellvertretende rechtspolitische Sprecher der CDU/CSU-Bundestagsfraktion Jan-Marco-Luczak etwa die Prangerwirkung eines Sanktionsregisters. Weiter teilte er mit: "Der Union ist wichtig, dass Sanktionen Unternehmen nicht unverhältnismäßig belasten. Den Vorschlag des BMJV, dass im Extremfall ein Unternehmen sogar aufgelöst werden kann, lehne ich daher ab." Diese Ausnahmeregelung sieht der Entwurf allerdings nur für solche Unternehmen vor, deren Hauptzweck darin besteht, Straftaten zu begehen. 

Aber die Kritik aus der CDU/CSU macht deutlich: Wie gut das Sanktionsrecht politisch verabredet ist, wird sich in den nächsten Wochen herausstellen. Indem der Entwurf die Interessen von Justiz, Wirtschaft und Verbrauchern in Ausgleich bringen muss und zudem Belange von Bund und Ländern tangiert, bietet er viel Potenzial, sich zu positionieren. Für Parteien, für die Wirtschaft und nicht zuletzt für Anwälte ganz unterschiedlicher Couleur.