BMI-Gesetzentwurf soll Abschiebungen erleichtern: Eine sch­lechte Ant­wort auf die fal­sche Frage

Der Entwurf selbst bemerkt dabei im Abschnitt "Einschränkung eines Grundrechts" lediglich knapp, dass "die Freiheit der Person (Artikel 2 Absatz 2 Satz 1 des Grundgesetzes) eingeschränkt" werde. In Zeiten, in denen bei der Diskussion um das Tempolimit vom zuständigen Bundesverkehrsminister das "Prinzip der Freiheit" hochgehalten und "ständige Gängelung" beklagt wird, setzt das BMI indes darauf, die staatlichen Eingriffsbefugnisse zur Freiheitsbeschränkung von ausreisepflichtigen Personen zu erhöhen.

Der Entwurf begründet das damit, dass die Zahlen der Abschiebungen von 2016 auf 2017 leicht und die der freiwilligen Ausreisen stark zurückgegangen seien. Er schlussfolgert daraus, dass die bestehenden Gesetze und Mittel nicht ausreichen, obwohl das "Erste Gesetz zur besseren Durchsetzung der Ausreisepflicht" erst am 28. Juli 2017 im Bundesgesetzblatt veröffentlicht wurde und seine Wirkung entsprechend noch gar nicht entfalten konnte.

Die Gründe für das bestehende Vollzugsdefizit in Sachen Abschiebungen liegen dem Entwurf nach im Verhalten der nicht-ausreisenden und nicht-kooperierenden Asylsuchenden und den unzureichenden Regeln zur Freiheitseinschränkung von ausreisepflichtigen Personen.

Haftvoraussetzungen sollen gesenkt werden

Träte der Entwurf als Gesetz in dieser Form in Kraft, würde das ausgewogene Vorgehen, welches das europäische Recht im Falle eines abgelehnten Asylantrags ermöglicht, inhaltlich ausgehöhlt und durch den Fokus auf effiziente Rückführungen fast vollständig verdrängt. Der Gesetzentwurf präsentiert "Lösungen", die ohne ausreichende Faktenbasis daran anknüpfen, die Effizienz von Rückführungsmaßnahmen durch mehr Zwang, Druck und Geheimhaltung zu erhöhen. Dabei überschreitet er an vielen Stellen europarechtliche und grundgesetzliche Grenzen.

Rechtstaatlich besonders bedenklich ist zum Beispiel, dass die Haftvoraussetzungen bei der Abschiebungshaft gesenkt werden sollen, obwohl diese sich bereits jetzt an der Grenze des nach dem Grundgesetz und der Grundrechtecharta der EU Erlaubten orientieren. Die umfassende Rechtsprechung und die hohe Erfolgsquote von Haftbeschwerden zeigen, dass in der praktischen Anwendung diese Grenze schon jetzt oft überschritten wird.

Nun sollen, wie es im Entwurf heißt, Haftanordnungstatbestände zur Effizienzsteigerung "vereinfacht" und der Rechtsweg eingeschränkt werden. Beide Maßnahmen sind insbesondere im Hinblick auf das Prinzip, dass Abschiebungshaft immer nur als letztes Mittel und grundrechtskonform angeordnet werden darf,  und hinsichtlich der Gewährleistung effektiven Rechtschutzes  geeignet, den individuellen Schutz gegen eine rechtswidrige Freiheitsentziehung zu gefährden.

Zehn Tage Freiheitsentziehung ohne richterliche Anordnung

Offensichtlich rechtswidrig ist auch die vorgesehene Möglichkeit, ausreisepflichtige Personen zehn Tage ohne richterliche Anordnung zu inhaftieren ("Reisebeschränkung in das Inland"). Die angeführte Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts von 1996, mit der der Entwurf diese Maßnahme rechtfertigen will, ist auf das tatsächliche Verlassenkönnen eines internationalen Flughafens beschränkt und kann daher nicht analog auf das Inland übertragen werden. Zudem hat der EGMR im Jahr 1996 in der Entscheidung Amuur festgestellt, dass auch in diesen Fällen eine Freiheitsentziehung vorliegt. Entsprechend hat gemäß Art. 104 Abs. 2 Grundgesetz (GG) "nur der Richter zu entscheiden".

Daneben setzt der Entwurf auf ein Instrument, das den Charakter der Abschiebungshaft verändern würde. Die "erweiterte Vorbereitungshaft" soll dazu dienen, die Mitwirkungsbereitschaft der ausreisepflichtigen Personen zu erhöhen und ist gerade nicht an eine konkrete Abschiebung geknüpft. Damit würde sie eine Art Beugehaft für nicht vorgenommene Mitwirkungshandlungen darstellen. Eine solche ist nach der Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs verboten, da "Beugehaft mit repressivem Charakter" auch bei Nichtmitwirkung "als solche weder angeordnet noch aufrechterhalten werden darf."

Die Anzahl der Haftplätze soll kurzfristig durch die vorübergehende Aussetzung des Trennungsgebots von Abschiebungs- und Strafhaft erhöht werden. Diese Maßnahme stützt der Entwurf auf eine Ausnahmesituation, die eine solche Abweichung rechtfertigen soll. Die Ausnahmesituation liege dabei in einem drohenden erheblichen Anstieg der ausreisepflichtigen Personen, die das Papier selbst prognostiziert - was sich bisher aber nicht mit Zahlen belegen lässt. Auch das behauptete Missverhältnis zwischen vollziehbar Ausreisepflichtigen und den zur Verfügung stehenden Abschiebungshaftplätzen trägt als Begründung für die vorübergehende Aufhebung des Trennungsgebotes nicht, denn die Berufung auf einen Notstand, den der deutsche Staat durch Versäumnisse bei der Umsetzung der seit 2011 geltenden Rückführungsrichtlinie in der Vergangenheit selbst herbeigeführt hat, kommt einem juristischen Zirkelschluss gleich.

Noch mehr Belastung für die Verwaltung durch die "Duldung light"

Zudem sollen neue Ausweisungsgründe geschaffen und eine Liste von zumutbaren Mitwirkungshandlungen eingeführt werden, deren Nichtvornahme dazu führen soll, dass Sanktionierungen leichter möglich wären. Dazu kommt eine "Duldung light" ("Ausreiseaufforderung"), die dazu beitragen soll, die Ausreisebereitschaft zu fördern und den Zugang zur Integration zu verhindern. Gleichzeitig sollen die Voraussetzungen für Abschiebungen bei Annahme einer Gefahr für die öffentliche Sicherheit sinken und entsprechend in die vorhandenen und mit dem Entwurf geplanten Gesetze eingefügt werden.

Diese Vorschläge reihen sich ein in die seit Jahrzehnten andauernde Diskussion um die Duldung. Diesen hochpolitischen und hochsensiblen Bereich durch die Einführung eines weiteren "Nicht-Status" – nämlich die besagte "Ausreiseaufforderung" – weiter zu verkomplizieren, dürfte jedenfalls ungeeignet sein, die Anzahl der geordneten Ausreisen und Abschiebungen signifikant zu erhöhen.

Ähnliches gilt in Bezug auf die geforderten Mitwirkungshandlungen:  Signifikante Änderungen wird der Entwurf in diesem Bereich nicht bringen, da beispielsweise schon jetzt die Nichtmitwirkung bei der Passbeschaffung sanktioniert werden kann und sanktioniert wird. Es ist voraussehbar, dass die vorgeschlagenen Änderungen neben den verfassungs- und europarechtlichen Bedenken vor allem einen erhöhten Verwaltungsaufwand und weitere rechtliche Streitigkeiten provozieren würden.

Ziviler Einsatz gegen Abschiebungen soll strafbar werden

Kaum weniger schwer als die gegen die betroffenen Personen gerichteten Maßnahmen wiegen die Vorschläge, die die staatlichen Abschiebungsmaßnahmen vor zivilgesellschaftlicher Einmischung schützen sollen. Unter anderem sollen "jede Unterstützung, auch Beratung oder Anstiftung betroffener Ausländer, die Identität zu verschleiern", und die öffentliche und nichtöffentliche Ankündigung von Abschiebungsterminen, die häufig auf den Plattformen zivilgesellschaftlicher Akteure erfolgt (beispielsweise durch die Bekanntgabe der Abschiebungstermine nach Afghanistan auf Webseiten diverser Nichtregierungsorganisationen), "wegen des besonderen Unrechtsgehalts" strafbar werden.

Diese nur in wenigen anderen Bereichen existierende Strafbarkeit von Handlungen im Vorfeld begründet der Entwurf im Wesentlichen mit dem Hinweis auf Effizienzgesichtspunkte. Eine Abwägung mit den betroffenen Interessen der in der Beratung von ausreisepflichtigen Personen tätigen Personen nimmt er nicht vor. Auch die Pressefreiheit erwähnt die Begründung nicht, obwohl das Verbot der Veröffentlichung von Informationen zu Abschiebungen als Zensur zu werten ist, die gerechtfertigt sein müsste. Dies kann im Bereich staatlichen Handelns grundsätzlich nur beim Verrat von Staatsgeheimnissen der Fall sein, womit durch die Strafandrohung die Veröffentlichung von  Abschiebungsterminen semantisch in die Nähe des Landesverrats gerückt wird. Ein solch weitgehender Eingriff in die Handlungs- und Pressefreiheit von Personen und Organisationen, die sich gegen  Abschiebungen einsetzen, ist rechtstaatlich äußerst bedenklich.

Insgesamt ist für den Entwurf bezeichnend, dass der Maßstab, der nach der Rückführungsrichtlinie an Zwangsmaßnahmen anzulegen ist, in der Begründung des Entwurfs an keiner Stelle erwähnt ist. Art. 8 Abs. 4 der Richtlinie sieht nämlich vor, dass Zwangsmaßnahmen nur als letztes Mittel und in den Grenzen des Vertretbaren erfolgen dürfen. Wenn man die geplanten Maßnahmen anhand eben jener "Grenzen des Vertretbaren" und der grundrechtlichen Problematiken misst, müssten viele der Vorschläge zur Effizienzsteigerung auch unter diesem Gesichtspunkt kritisch hinterfragt werden.

Eine teure und ineffiziente Politik

Das größte Problem des Gesetzentwurfes liegt aber in seiner Symbolik: Wie schon in den vergangenen Jahren gibt das BMI vor, mit immer neuen Gesetzen zu Lasten der ausreisepflichtigen Personen die bestehenden Probleme lösen zu können. Dabei blendet es aus, dass die Herausforderungen bei Rückführungen sich eben nicht allein auf deren mangelnde Kooperation reduzieren lassen.

Im komplexen Zusammenspiel zwischen Bund und Ländern, Deutschland und den Zielländern, der Ausstattung der beteiligten Polizeibehörden und den Kosten, die mit einer substanziellen Verstärkung der Abschiebungsaktivitäten verbunden wären (zum Beispiel Flug-, Begleitungs- und Personalkosten), ist fraglich, ob ein wie auch immer geartetes Gesetz die Herausforderungen tatsächlich lösen kann.

Die Zahlen und die praktischen Erfahrungen sprechen nämlich eher dafür, dass eine substanzielle Verringerung der Zahl der ausreisepflichtigen Personen ohne eine verstetigte und tatsächlich angewandte Härtefallregelung und ohne ein Gesamtkonzepts zur Stärkung der (selbst organisierten) Ausreise  nicht erreichbar ist. Durch den Fokus auf Zwangsmaßnahmen wird ein solcher Gesamtansatz zusätzlich erschwert, da eine Zwangsandrohung eben nicht nur zu "Gehorsam" führt, sondern auch Widerstand hervorrufen kann. Als Folge werden betroffene Personen eine Ausreise ohne Zwangsanwendung oft gar nicht mehr in Betracht ziehen.

Im Ergebnis ist eine solche Politik also teuer und ineffizient - und zwar selbst dann, wenn – was durchaus zweifelhaft ist - mit den geplanten Änderungen die Abschiebungszahlen tatsächlich erhöht werden könnten.

Der Autor Dr. Constantin Hruschka ist Senior Research Fellow am Max-Planck-Institut für Sozialrecht und Sozialpolitik. Zuvor arbeitete er als Leiter der Abteilung Protection der Schweizerischen Flüchtlingshilfe SFH sowie als Jurist für das UN-Flüchtlingshilfswerk UNHCR. Er unterrichtet Europäisches Recht und Internationales, Europäisches und nationales Asyl- und Flüchtlingsrecht an den Universitäten Bielefeld, München und Fribourg (Schweiz) und war Mitglied der Eidgenössischen Migrationskommission EKM.