Staatliche Kapitalanlagen: An der Selbstverpflichtung führt kein Weg vorbei

Die Stimmung gegenüber Fonds, die von Staaten gehalten oder gemanagt werden und öffentliche Mittel verwalten, hat sich innerhalb weniger Jahre stark verändert. Das erste Treffen von Regierungsvertretern und Fonds-Managern aus 23 Staaten vor vier Jahren war noch eine Reaktion gewesen auf eine verbreitete Skepsis gegenüber Staatsfonds, die mit der Gründung der chinesischen "China Investment Corporation" im Jahr 2007 aufgekommen war.

Der damalige EU-Kommissar für Handelspolitik Peter Mandelson dachte laut über "Goldene Aktien" zum Schutz europäischer Unternehmen nach, in Deutschland begann die große Koalition mit der Prüfung von Schutzmaßnahmen, und in den USA war gerade der "Foreign Investment and National Security Act" in Kraft getreten.

Mit einer Selbstverpflichtung zu Transparenz und zu einer Trennung von Fonds-Managements und Politik wollten die Staatsfonds weiteren bindenden Regelungen zuvorkommen. Der Druck war so groß, dass sich die Gruppe bereits im Oktober 2008 auf die so genannten Santiago-Prinzipien verständigte. Diese sind zwar durch kaum praktikable, unbestimmte Rechtsbegriffe geprägt, stellten aber dennoch einen nicht zu unterschätzenden ersten Schritt dar – wenn man bedenkt, dass so unterschiedliche Staaten wie Russland, Katar und Norwegen am Verhandlungstisch saßen.

Wirtschaftrecht versagt, wenn Fonds bewusst unwirtschaftlich arbeiten

Dass weitere Entwicklungen nötig waren, erkannten die Fonds seinerzeit selbst an: Die Santiago-Prinzipien könnten von tiefer gehender Forschung profitieren, hieß es bei der Veröffentlichung. Auch seien sie erst in einigen Staatsfonds implementiert, andere müssten noch nachziehen.

Getan hat sich indes nicht viel. Die "Abu Dhabi Investment Authority", deren Chef zugleich Emir von Abu Dhabi ist, ist nur eines von vielen Beispielen für die nach wie vor verbreitete Präsenz von Staatsvertretern in den Entscheidungsgremien der Fonds. Auch die Transparenz lässt weiterhin zu wünschen übrig: Wo die Fonds ihr Geld anlegen und wer sie steuert, bleibt vielfach im Dunkeln.

Auch von der Konferenz in Peking werden keine signifikanten Impulse für Änderungen ausgehen. Viel zu selbstverständlich ist mittlerweile die Wirtschaftsteilnahme der Staatsfonds. So wurde der Einzug eines zweiten Vertreters der "Qatar Holding" in den Aufsichtsrat der Volkswagen AG Anfang Mai außerhalb der Wirtschaftspresse kaum registriert. Die Aufmerksamkeit von vor vier Jahren gibt es nicht mehr.

Dabei hat die Finanzkrise eines nicht geändert: Politisch steuerbare Fonds bedrohen die Interessen der Empfangsstaaten sowie der Unternehmen, in die sie investieren, und das Recht setzt dem nichts entgegen. Das marktwirtschaftlich geprägte Wirtschaftssystem geht nämlich davon aus, dass Unternehmen Gewinne machen oder jedenfalls aus eigener Kraft existieren wollen. Dementsprechend zielt das regulierende Wirtschafts- und Wettbewerbsrecht darauf ab, Gewinnstreben in geordnete Bahnen zu lenken. Es versagt, wenn Fonds bewusst unwirtschaftlich arbeiten, um bestimmte Staatsziele zu verfolgen.

Maßnahmen zur Erreichung bestimmter Ziele nicht verboten

Dabei kann es sich um außenpolitische Ziele handeln. Näherliegend ist es allerdings, Staatsfonds zur Erreichung ökonomischer Ziele einzusetzen. So kann es sich für einen Staat lohnen, wenn sein Fonds ein Beteiligungsunternehmen dazu bewegt, unter Umgehung marktwirtschaftlicher Preisbildung Geschäfte mit seiner heimischen Wirtschaft einzugehen.

Dies könnte dadurch geschehen, dass er – legal – Know-How von einem ausländischen Zielunternehmen auf einheimische Firmen überträgt und auf diese Weise dem Zielunternehmen schadet. Dass auch der Staatsfonds als solcher dabei Verluste machen würde, ist unerheblich: Entsprechende Einbußen würden durch makroökonomische Gewinne, die Vermehrung von Arbeitsplätzen und steigende Steuereinnahmen im Heimatstaat kompensiert.

Verboten sind diese und andere Maßnahmen weder durch das Recht zum Schutz des geistigen Eigentums noch durch das Wettbewerbsrecht. Die Außenwirtschaftsverordnung sieht zwar seit 2009 eine Untersagungsmöglichkeit für Geschäfte vor, durch die EU-fremde Investoren 25 oder mehr Prozent der Stimmrechte an deutschen Unternehmen erwerben möchten, wenn "die öffentliche Ordnung oder Sicherheit der Bundesrepublik Deutschland gefährdet" ist. Auf staatsfonds-spezifische Gefahren ist das Gesetz, das zurecht verbreitet als EU-rechtswidrig angesehen wird, allerdings kaum anwendbar.

Wie die anderen Empfängerländer hat Deutschland deshalb ein Interesse daran, dass alle Staatsfonds mit der Selbstverpflichtung Ernst machen. Politisch instrumentalisierbare Fonds haben dazu derzeit allerdings keinen Anlass.

Die Autorin Dr. Johanna Wolff  ist Forschungsreferentin am Deutschen Forschungsinstitut für öffentliche Verwaltung Speyer und hat ihre Dissertation über Staatsfonds verfasst.

 

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