Die Vereinbarung von Königstein: Wie es im Bun­desrat lang­weilig wurde

Manche diskreten Spielregeln der deutschen Demokratie werden öffentlich bekannt und genießen dann mit einigem Recht einen schlechten Ruf.

Das Soziologenpaar Erwin (1928–2003) und Ute Scheuch (1943–) machte beispielsweise in den 1990er Jahren ein breiteres Publikum auf die Funktionsweisen u. a. der Kommunalpolitik aufmerksam – was ihm in der Presse seiner Heimatstadt Köln den wohl liebevoll gemeinten Titel "Klüngelprofessor" einbrachte.

In deren Stadtverwaltung galt es zwischen den beiden großen staatstragenden Parteien der alten Bundesrepublik als ausgemachte Sache, dass die rund 50 Amtsleiterstellen nach politischem Proporz vergeben wurden. Das Wort von einem "Reißverschlussprinzip" machte die Runde, nach dem sich SPD und CDU diese Stellen nahtlos aufgeteilt haben sollen – noch in den 2010er Jahren sah sich die demokratisch gewählte Führung der Verwaltung vor Probleme gestellt, wollte sie Stellen nach reinen Leistungskriterien vergeben.

Eine vage Idee davon, welche Behördenkultur dabei entsteht, vermittelte 2013 der Roman "Palermo" von Uwe Eric Laufenberg (1960–), der als Intendant der Kölner Oper und ausbrechender Insider einen Eindruck gewinnen konnte.

Einwohner veredeln

Andere diskrete Spielregeln haben stärker objektiven Charakter und sind auch deutlich weniger anrüchig.

Das gilt beispielsweise für die sogenannte Einwohnerveredelung – also den Grundsatz, dass bei der Umverteilung von Mitteln unter den Gemeinden oder Ländern die größeren Ansiedlungen gegenüber den kleineren bevorzugt werden, um ihren Beitrag zur Versorgung der Nachbarschaft mit Museen oder Opernhäusern zu würdigen. Nach dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts zum Länderfinanzausgleich vom 11. November 1999 (Az. 2 BvF 2/98) erreichte die Veredelung der Berliner, Hamburger und Bremer kurz eine etwas breitere Öffentlichkeit.

Obwohl der Grundsatz der Einwohnerveredelung auch innerhalb der Länder selbst dazu dient, Verteilungskämpfe zwischen den Gemeinden durch Planungssicherheit zumindest zu sedieren, dürfte er aber selbst politisch interessierten Menschen kaum als erstes einfallen, wenn wieder einmal die Missverhältnisse zwischen Stadt und Land beklagt werden. Sogar Mobilfunklöcher scheinen deshalb in Deutschland einem Naturgesetz zu folgen.

Königstein, ein Nebenhauptspielplatz der Republik

Dass zwei solcher Spielregeln die Taunusstadt Königstein im Namen tragen, hat seinen Grund darin, dass der Bankier Wilhelm Carl von Rothschild (1828–1901) dort 1888 bis 1894 eine Villa hatte errichten lassen, die 1938 nach der Flucht ihrer jüdischen Eigentümer vom Reich beschlagnahmt worden war.

Im Krieg nicht zerstört diente sie nach 1945 als Tagungsort der Ministerpräsidenten der elf westdeutschen Länder. Als im Frühjahr 1949 in Bonn die Verhandlungen zum Grundgesetz ins Stocken kamen, beriet man sich in diesem "Haus der Länder".

Der sogenannte "Königsteiner Schlüssel", der die Einwohnerzahlen und die Steuerkraft der Länder gewichtet und als Verteilungsmaßstab beispielsweise in der Wissenschaftsfinanzierung oder in der Aufnahme von Flüchtlingen dient, wurde in der "Villa Rothschild" durch Staatsabkommen vom 31. März 1949 erstmals beschlossen.

Und auch die Königsteiner Vereinbarung zur Herstellung von politischer Langeweile im Bundesrat wurde am 30. August 1950 in der ehemaligen Sommerresidenz der Familie Rothschild beschlossen – nicht auszudenken, welche antisemitischen Assoziationen Menschen mit eng anliegendem Alu-Hut dazu einfallen könnten.

Langeweile im Bundesrat

Artikel 52 Abs. 1 Grundgesetz (GG) bestimmt nur, dass der Bundesrat seinen Präsidenten auf ein Jahr wählt. Eine Spielregel, nach welchen weiteren Kriterien dies erfolgen sollte, bestand 1949 nicht.

Auch wie ausgeprägt die Rechte des Verfassungsorgans sein würden, "bei der Gesetzgebung und Verwaltung des Bundes" mitzuwirken, Artikel 50 GG, war für die Ministerpräsidenten längst keine ausgemachte Sache.

Seit der Steuer- und Finanzreform des Jahres 1919/20, die den Namen des 1921 von Rechtsextremen ermordeten Zentrumspolitikers Matthias Erzberger trägt, war die Reichs- bzw. heutige Bundesebene zwar nicht mehr zugunsten der Bundesstaaten bzw. heutigen Länder ökonomisch bewusst ungünstig ausgestattet – doch war noch unklar, wie sich – in dieser Zeit vor dem sogenannten "Wirtschaftswunder" – die Steueraufkommen von Bund und Ländern entwickeln würden. Eine zu geringe finanzielle Ausstattung des Bundes wurde etwa in den 1950er Jahren oft beklagt.

Dass der Präsident des Bundesrates nach Artikel 52 Abs. 1 GG auf ein Jahr zu wählen sein sollte, mochte als Fingerzeig darauf verstanden werden, dass die Ministerpräsidenten hier keine Verhältnisse wünschten, wie sie zwischen 1867 und 1918 im Bundesrat des Norddeutschen Bundes und im Kaiserreich geherrscht hatten.

Zeitlich, teils in der persönlichen Bekanntschaft näher lagen die Verhältnisse des Staatsrats nach Artikel 31 bis 43 der Verfassung des Freistaats Preußen von 1920. Dieser Kammer, die der Vertretung der preußischen Provinzen in Berlin diente, stand zwischen 1921 und 1933 der Oberbürgermeister der Stadt Köln vor – der Zentrums-, jetzt CDU-Politiker Konrad Adenauer (1876–1967) hatte gezeigt, wie ungeachtet unsteter Zeiten auch ein vermeintlich nachrangiges Gremium als wichtige Größe in der Koordination von Partei- und Staatsgeschäften dienen konnte.

Gürzenich-Orchester und milder Widerstand aus Bayern

Als nun bei der ersten Sitzung des neuen Bundesrates am 7. September 1949 der Ministerpräsident des Landes Nordrhein-Westfalen Karl Arnold (1901–1958), ein aus der zugleich christlichen wie sozialistischen katholischen Arbeiterbewegung stammender Politiker – früher Zentrum, jetzt CDU – zum ersten Präsidenten des Bundesrats gewählt wurde, war dies auf einen milden Widerstand aus Bayern gestoßen.

Der Blick in den Sitzungsbericht lässt zwar wenig Aufregung erkennen. Ein guter Teil der 42 Sitzungsminuten wurde darauf verwendet, dem Kölner Gürzenich-Orchester zu lauschen, das insgesamt drei Sätze aus Johann Sebastian Bachs Orchestersuite in D-Dur zum Besten gab – Dirigent Günther Wand (1912–2002) sollte übrigens gut zwanzig Jahre später in Laufenbergs "Palermo" mit den Scheuch'schen Spielregeln Bekanntschaft machen und 1974 vorzeitig ausscheiden.

Mit Blick auf die spätere Praxis beinah als Fanal wahrgenommen wurde jedoch, dass der bayerische Ministerpräsident Hans Ehard* (1887–1980) eine gesonderte Wahl des Bundesratspräsidenten erbat und sich dann als einziges Bundesratsmitglied bei dieser Wahl der Stimme enthielt.

Es geht immer schön der Reihe nach

Dass dies in der zweiten Wahl eines Bundesratspräsidenten, der staatstreue Ehard folgte am 8. September 1950 auf den christlichen Sozialisten Arnold, nicht wieder geschah – und in den bald 70 Jahren seither auch nie wieder – beruhte auf der als "Königsteiner Vereinbarung" vom 30. August 1950 bekannt gewordenen Absprache der Ministerpräsidenten.

Ihr zufolge sollte künftig der Bundesratspräsident aus dem Land mit der je nächstgrößeren Bevölkerungszahl gewählt werden – auf den Staats- und Regierungschef Nordrhein-Westfalens mit damals rund 13 Millionen Menschen folgte jener Bayerns, das 1950 rund neun Millionen Einwohner zählte.

Wegen der Orientierung an der Bevölkerungszahl war gelegentlich umzudisponieren. Noch weniger oft wäre das jedoch der Fall gewesen, hätte man sich an der Fläche der Länder orientiert. Nur der Zusammenschluss von Baden, Württemberg-Baden und Württemberg-Hohenzollern im Jahr 1952 änderte insoweit die Verhältnisse – vernachlässigt man die Vorgänge zum 3. Oktober 1990.

Nicht zu streiten ist denkwürdig unumstritten

Die damit fast perfekt statisch organisierte Wahl seines Präsidenten trug dazu bei, dem Bundesrat den Ruf einer im Vergleich zum heute gleichfalls bürokratisch weitgehend erstarrten Bundestag gesitteteren Kammer zu vermitteln.

Das Beispiel mehr oder weniger gut vergleichbarer Verfassungsorgane, etwa des Preußischen Staatsrats oder des Senats der USA unter ihrem ungemein starken Mehrheitsführer, zeigt jedoch, dass diese Sittsamkeit nicht alternativlos ist.

Die Frage, ob es zur Transparenz der Machtverhältnisse in Deutschland nicht beitrüge, das Amt des Bundesratspräsidenten zu politisieren, wird augenscheinlich noch nicht einmal gestellt – trotz der oft bekundeten Liebe zur Transparenz im politischen Betrieb.

Und was das OVG NRW dazu sagt

Von der Staatsrechtslehre lässt sich hier wenig erwarten – wie der Blick in einen Beschluss des Oberverwaltungsgerichts (OVG) für das Land Nordrhein-Westfalen vom 9. Juli 2009 (Az. 1 A 373/08) zeigt.

In der Normenkette, die in die Weihnachtsbezüge des gegen seine Alimentation klagenden Richters einschnitt, war ein Bundesgesetz enthalten, das an der Stelle des Bundespräsidenten eine unerwartete Unterschrift trug: Johannes Rau (1931–2006) war in China unterwegs, der Bundesrats- und Ministerpräsident des Landes Sachsen-Anhalt Wolfgang Böhmer (1936–) ebenfalls im Ausland. Für den Bundes- und den Bundesratspräsidenten unterzeichnete daher ohne Beanstandung Böhmers Stellvertreter Klaus Wowereit (1953–).

Der Beschluss dokumentiert die breite Zustimmung in der rechtswissenschaftlichen Lehre für die am 30. August 1950 in Königstein getroffene Vereinbarung zur sogenannten Wahl des Bundesratspräsidenten und seiner Stellvertreter. Findet nämlich eine diskrete Spielregel den Beifall des akademischen Publikums, wird sie vom Klüngel zur "langjährig geübten Staatspraxis" veredelt.

Einen rechtswissenschaftlichen Kommentar, der das ganze Spektrum der Spielregeln vom Kommunal- bis zum Bundesverfassungsrecht, von "Palermo" bis Königstein abdeckte, würde man gerne lesen können – lieber jedenfalls als noch ein edel eingebundenes Denkmal akademischer Zitierkartelle.

 

Anm. d. Red. Zunächst hieß es unzutreffend "Erhard", korrigiert am 31.08.2020 um 17.30 Uhr.