Betriebliche Mitbestimmung: USA und Papst versus "rotes Hessen"

Im Gesetz- und Verordnungsblatt für das Land Hessen vom 1. Oktober 1948 ist ein Gesetz zu finden, das wie kaum ein zweites den Ruf vom "roten Hessen" geprägt hat – nicht ganz zu Recht, wie sich zeigen wird: das "Betriebsrätegesetz für das Land Hessen" vom 31. Mai 1948. 

Es waren die wilden Nachkriegsjahre: Nach der militärischen Niederlage des NS-Regimes und der Übernahme der Staatsgewalt durch die alliierten Besatzungsmächte war nicht daran zu denken, das vorhandene Betriebsverfassungsrecht beizubehalten. 

Denn nach der Zerschlagung der Gewerkschaften war von der Reichsregierung am 20. Januar 1934 das "Gesetz zur Ordnung der nationalen Arbeit" (Arbeitsordnungsgesetz – AOG) in Kraft gesetzt worden.  

Während die Tarifordnungen auf der Grundlage des AOG teils bis weit in die Nachkriegszeit erhalten blieben und erst nach und nach wieder von ausgehandelten Tarifverträgen abgelöst wurden, hatte das Gesetz die Ordnung in den Betrieben allzu drastisch auf das Führerprinzip der Diktatur ausgerichtet. 

Zwar betonte auch das Arbeitsrecht der Bundesrepublik solche Prinzipien wie die "Treue"-Pflicht der Arbeitnehmer und die "Fürsorge"-Pflicht des Arbeitgebers stärker als es die liberale zivilrechtliche Doktrin vor 1933 getan hatte. Von einem "Führer des Betriebs" wollte man nun aber so wenig wissen wie von seiner "Gefolgschaft". 

An die Stelle der betriebsverfassungsrechtlichen Regelungen des NS-Staats setzte der Alliierte Kontrollrat durch Gesetz Nr. 22 vom 10. April 1946 nur sehr dürre Regelungen. Den Arbeitern und Angestellten in den Betrieben wurde "gestattet" zur "Wahrnehmung der beruflichen, wirtschaftlichen und sozialen Interessen" Betriebsräte zu bilden. 

Artikel V des Gesetzes klärte z. B., dass die Betriebsräte mit den Arbeitnehmern über Betriebsordnungen zur Arbeitssicherheit und -hygiene "verhandeln" durften, auch "über die Anwendung der Tarifverträge". Von der Idee des unbestreitbaren Vorrangs der Tarifverträge war man mangels gesetzlicher Regelung und der heiklen Lage der Gewerkschaften in einem besetzten, im Osten totalitär verwalteten Land noch ein gutes Stück entfernt. 

Die Hessen kommen – 1948 mit einem "roten" Betriebsrätegesetz 

Das Betriebsrätegesetz für das Land Hessen vom 31. Mai 1948 machte im Vergleich mit dem dürren Kontrollratsgesetz Nr. 22 Nägel mit Köpfen. Seinen Auftrag entnahm der Gesetzgeber dabei Artikel 37 der hessischen Landesverfassung: 

"(1) Angestellte, Arbeiter und Beamte in allen Betrieben und Behörden erhalten unter Mitwirkung der Gewerkschaften gemeinsame Betriebsvertretungen, die in allgemeiner, gleicher, freier, geheimer und unmittelbarer Wahl von den Arbeitnehmern zu wählen sind. (2) Die Betriebsvertretungen sind dazu berufen, im Benehmen mit den Gewerkschaften gleichberechtigt mit den Unternehmern in sozialen, personellen und wirtschaftlichen Fragen des Betriebes mitzubestimmen. (3) Das Nähere regelt das Gesetz." 

§ 2 Abs. 1 Satz 1 Betriebsrätegesetz überließ es nicht dem Entschluss der Beschäftigten vor Ort, einen Betriebsrat zu bilden: "Zur Wahrung der gemeinsamen wirtschaftlichen Interessen der Arbeitnehmer dem Arbeitgeber gegenüber und zur Unterstützung der Arbeitgeber in der Erfüllung der Betriebszwecke sind unter Mitwirkung der Gewerkschaften in allen Betrieben und Behörden Betriebsräte zu wählen." 

Das Betriebsverfassungsgesetz (BetrVG), das der Bundesgesetzgeber erst 1952 beschloss, kannte trotz mitunter moderner Züge – § 51 enthielt etwa ein Verbot der Diskriminierung aus Gründen der Abstammung oder des Geschlechts – keine unbedingte Pflicht zur Einrichtung eines Betriebsrats. Die Mitwirkungsrechte in sozialen Angelegenheiten wurden im Bund nicht derart breit, teils sehr viel enger als in Hessen gefasst. 

Einen anderen Weg als das spätere Bundesrecht ging auch die hessische Regelung, die Betriebsräte, "soweit eine tarifliche Regelung nicht besteht", dazu ermächtigte, mit dem Arbeitgeber und "in Zusammenarbeit mit den Gewerkschaften" Betriebsvereinbarungen über "die Löhne und sonstigen Arbeitsbedingungen" abzuschließen (§ 35).  

Der Bundesgesetzgeber erklärte mit § 59 BetrVG 1952 hingegen, dass Betriebsvereinbarungen unzulässig sind, soweit "Arbeitsentgelte und sonstige Arbeitsbedingungen üblicherweise durch Tarifvertrag geregelt werden". Zwar konnten Tarifverträge die betriebliche Entgeltregelung wieder zulassen, das harmlos klingende Wort "üblicherweise" formulierte aber doch einen weitgehenden Vorbehalt gegen betriebsautonomes Handeln. 

Amerikanische Vorbehalte unterm Strich 

Bis zur bundesgesetzlichen Regelung des Betriebsverfassungsrechts sollten aber rund vier Jahre ins Land gehen, das Grundgesetz war noch nicht formuliert – eben die wilden Jahre des deutschen Rechts. 

In dieser Lage intervenierte die amerikanische Militärregierung gegen einige der hessischen Regelungen. Interessant ist auch, welche Vorschriften durchgingen. Nicht betroffen war beispielsweise § 31 Betriebsrätegesetz: 

"Der Betriebsrat ist berechtigt und verpflichtet, mit den Behörden bei der Verhinderung von Rüstungsvorhaben und zum Schutze der Verfassung (Artikel 146 ff. HV [Hessische Verfassung]) zusammenzuarbeiten." 

Auf Befehl der Militärregierung suspendiert blieb bis zum Inkrafttreten des Grundgesetzes, über das in Bonn beraten wurde, aber § 30 Betriebsratsgesetz, der den Betriebsräten aufgab, zusammen mit den Gewerkschaften "gleichberechtigt mit dem Arbeitgeber in sozialen, personellen und wirtschaftlichen Fragen mitzubestimmen", wie es auch der oben zitierte Artikel 37 Abs. 2 Hessische Verfassung nannte. 

Ausgesetzt blieben auf Anordnung der Militärregierung auch §§ 52–55 Betriebsrätegesetz. Diese enthielten sehr detaillierte Mitbestimmungsrechte. 

Nach § 52 Abs. 1 a) sollten hessische Betriebsräte etwa in wirtschaftlichen Fragen mitzubestimmen haben, wenn eine "Änderung des Betriebszwecks und Veränderungen in den Betriebsanlagen, die geeignet sind, die Beschäftigungsverhältnisse der Arbeitnehmer des Betriebs wesentlich umzustellen", anstand. 

Aus § 52 Abs. 3 ließ sich erschließen, wie weitgehend das gedacht war: "Das Mitbestimmungsrecht in wirtschaftlichen Fragen erstreckt sich nicht auf die Geschäfte der laufenden Verwaltung sowie auf Handlungen, die der Betrieb gewöhnlich mit sich bringt." – Die juristische Logik sagt bei solchen Formulierungen bekanntlich oft: Auf alles andere erstreckt sie sich also doch. 

Von der Suspendierung betroffen war mit § 53 zudem das Recht der hessischen Betriebsräte, "in alle Geschäftsunterlagen des Betriebes, auf die sich sein Mitbestimmungsrecht erstreckt, insbesondere die Handelsbücher, die Korrespondenz und die abgeschlossenen schriftlichen Verträge Einsicht zu nehmen", und dazu auch externen Sachverstand, etwa Buch- und Wirtschaftsprüfer, hinzuzuziehen. 

Das hätte, liest man allein diese beiden Vorschriften im Wechselspiel, die Einführung von substanziellen, radikaldemokratischen Kompetenzen der Beschäftigten bedeutet – und das könnte man auch als liberale oder libertäre Idee verstehen. 

Hessische FDP huldigt dem Bischof von Rom 

Die Vorbehalte der amerikanischen Militärregierung, die der hessische Gesetzgeber bei der Veröffentlichung des Gesetzes schlicht durch redaktionellen Hinweis und die Nennung der betroffenen Regelungen "unterm Strich" kenntlich machte, sollten ein Nachspiel haben – ein Akt auch der rechtspolitischen Komik, geleistet von der hessischen FDP-Landtagsfraktion. 

Mit dem Inkrafttreten des Grundgesetzes (GG) am 24. Mai 1949 fiel das Betriebsverfassungsrecht privater Arbeitgeber in die konkurrierende Gesetzgebung, Artikel 74 Nr. 12 GG. Bis der Bund das Gebiet 1952 mit dem Betriebsverfassungsgesetz erschöpfend regeln würde, ging aber noch etwas Zeit ins Land. 

Inzwischen jedoch hatte der amerikanische Hochkommissar John Jay McCloy (1895–1989) dem hessischen Ministerpräsidenten durch Schreiben vom 7. April 1950 mitgeteilt, dass der Grund für die Vorbehalte seines Vorgängers entfallen sei – das Grundgesetz war in Kraft getreten. Auch das Kontrollratsgesetz Nr. 22 war mit Wirkung für Hessen 1950 aufgehoben worden. 

Die Lage war also verzwickt. Einerseits war klar, dass im Bund für eine so weitgehende Betriebsdemokratie wie in Hessen keine politische Mehrheit bestand, andererseits war das Betriebsverfassungsgesetz dort noch Zukunftsmusik. Auch das Bundesverfassungsgericht, selbst wenn es hier zur Klärung hätte beitragen können, war noch nicht eingerichtet. 

Um einem Aufleben vor allem der wirtschaftlichen Mitbestimmungsregelungen vorzubeugen, klagten die Abgeordneten der hessischen FDP-Landtagsfraktion vor dem Staatsgerichtshof des Landes Hessen auf die Feststellung, dass die bisher suspendierten §§ 30 Abs. 1, 32 Abs. 1 und 52–55 Betriebsrätegesetz nicht mit der Landesverfassung vereinbar seien. 

Die Kläger bemühten dabei mangels greifbarer Möglichkeiten, eine abstrakte Normenkontrolle auf Basis des Grundgesetzes zu erreichen, unter anderem den Gedanken, das Land Hessen verhalte sich mit Blick auf die künftige Regelung des Betriebsverfassungsrechts durch den Bund illoyal gegenüber der frisch gegründeten Bundesrepublik. Der Staatsgerichtshof erklärte dazu, dass in diesem Fall eine Korrektur durch Bundeszwang, Artikel 37 GG, erfolgen müsse. Für eigene Feststellungen zu fehlender Bundestreue sah das Gericht keinen Raum. 

Ausgesprochen kurios und etwas verzweifelt wirkte ein anderes Argument der FDP-Abgeordneten: Weil Eugenio Pacelli (1876–1958), der seit 1939 als Papst Pius XII. amtierende Bischof von Rom, in einer Ansprache erklärt hatte, dass nach der katholischen Soziallehre allein der Unternehmer über wirtschaftliche Fragen seines Betriebs entscheiden dürfe, möge der Staatsgerichtshof erwägen, dass das hessische Betriebsrätegesetz mit seinen weitergehenden betriebsdemokratischen Regelungen gegen überpositives, gegen das Naturrecht verstoße. 

Der Staatsgerichtshof hielt nichts davon, das zu erwägen, und fand insgesamt keinen Anhaltspunkt, die bisher von der amerikanischen Militärregierung suspendierten Regelungen aufzuhalten (StGH Hessen, Urt. v. 04.08.1950, Az. P.St. 62). 

Hessen war nicht so rot wie man denkt 

Der Witz, dass die hergebracht eher kirchenkritischen deutschen Liberalen sich bei Argumenten des römischen Papstes bedienten, noch dazu bei diesem ausgesprochen konservativen Vertreter der katholischen Kirche, wird etwas relativiert mit Blick auf die Situation in Hessen. 

Denn das Betriebsrätegesetz von 1948, das neben der Landesverfassung die Legende mitprägen sollte, Hessen sei politisch besonders "rot", war unter Mitwirkung der CDU zustande gekommen. Verantwortlicher Landesminister war von 1947 bis 1949 Josef Arndgen (1894–1966), ein katholischer Gewerkschaftsmann, der später, ab 1949, der Arbeitnehmergruppe der CDU/CSU-Bundestagsfraktion vorstand. 

Einem von der CDU mitverantworteten Gesetz vor dem Staatsgerichtshof auch mit dem Papst beikommen zu wollen, war zwar rechtlich eher hoffnungslos, hatte aber politischen Witz. 

Warnen muss man überhaupt davor, in den Ideen zu demokratischen Verhältnissen im Betrieb nur sozialistische Umtriebe sehen zu wollen. 

In seiner Passauer Dissertation "Die Rechtsstellung des Betriebsrats" (2003) zeigte etwa Christoph Bergwitz, wie sozialtheoretisch breit die Rolle von Betriebsräten seit dem 19. Jahrhundert gedacht wurde – die Überlegungen gingen, und zwar auch in liberalen Kreisen, von der öffentlich-rechtlichen Körperschaft über die syndikalistische Genossenschaft bis zur heutigen, etwas langweiligen und harmlosen "Rechtsgemeinschaft sui generis" der Arbeitnehmer. 

In Hessen war man 1948 vielleicht gar nicht so "rot", sondern machte sich nur abweichende Gedanken zum Verhältnis von Kapital und Arbeit und zur Chance, ökonomische Prozesse zu steuern, statt sich ihnen bloß ausgeliefert zu fühlen.